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论文方法介绍-论公务员职务与职级并行制度的不足

2021-04-23 12:23:33

  一、考核与晋升标准模糊

  公务员职务与职级并行制度施行中,任何人事调动都以公务员考核制度为起点,以考核为依据有序进行。但是,我国公务员考核制度施行至今,由于公务员考核标准不规范、缺乏监督机制,得到的效果并不理想,公务员职务与职级并行制度本身法律法规不健全,以致于公务员职务与职级并行制度施行后的效果偏离了向基层倾斜的目的。

  (一)考核标准模糊

  1.考核标准未明文规定。我国公务员考核制度刚建立不久,在经验上有所欠缺,导致了在公务员考核评价过程中对考核评价的标准未作出详细的明文规定,考核制度不完善。具体表现在:第一,公务员考核制度中,所有非领导成员公务员的考核均按照《公务员考核规定(试行)》的规定,对公务员从德、能、勤、绩、廉进行考核,重点是工作实绩,但是者都是笼统进行抽象性描述,具体性的标准没有明文规定。考核的内容需要量化或细化,工作实绩的考核,工作数量达到是什么标准以及工作质量达到什么程度得到最后的考核结果。[余绪鹏.基层公务员职务与职级并行制度的落实之策[J].理论导刊,2017(7)]第二,在公务员考核制度中国,非公务员考核要经过领导评鉴环节。而在公务员考核具体标准未明文规定,主管领导的权威建议,给公务员考核公正性带来了威胁,考核结果公正性得不到保障。第三,公务员非领导公务员不全是一类,其工作内容和职责相差较大但依旧适用同一考核标准,考核方法不科学、不合理。第四,公务员考核规定第三条规定了考核标准以工作实绩为重点,其设定的五个方面的考核内容并没有确定的具体比例,如何在考核过程中将不同情况的公务员准确进行考核就成了问题。

  比如大名县县委书记边飞:在其任职大名县县委书记后,该县一名副科级干部为调整职务找他关照,几次回答考虑。边飞在收受贿赂之后将其职务调整为正科级。他在任职永年县和大名县县委书记时,直接将官位明码标价,形成了一股腐败之风。过去跑官现象横生的情况下,考核制度暴露出了权力的操作空间就是因为考核制度没有做到标准化,模糊不清造成的,如今施行新的公务员晋升管理制度,依旧没有将其完善,权力依旧有可操作空间。[陕西纪检监察.以案释纪,2017年4月13日。]

  2.好等次占比过大。在2019年8月27日中共中央组织部制定,2019年11月56日发布的《公务员平时考核办法(试行)》第八条规定了公务员平时考核中,考核结果为好等次的比例应当控制在40%以内;同时,在十六条规定了县级以上公务员主管部门可以根据平时考核工作调整年度考核优秀等次比例不超过35%。假设,在公务员平时考核中,好等次达到上限40%,并且每次平时考核为好等次的都是这40%的人,根据平时考核为主导的年度考核如何在这40%的人中选出35%评为优秀等次,剩下的5%应当以何标准予以排除在优秀等次之外?在现行公务员管理体系中,并没有作出最新规定,好等次占比上限太大,又缺乏从中进行选拔的晋升标准,给考核工作带来了难题,同时在此过程中,极其容易挫伤公务员的积极性。

  (二)晋升标准模糊

  1.法条仅设置晋升职级的最低门槛。根据《公务员职务与职级并行规定》第十八条规定,将各个职级晋升的最低要求年限进行设置,以及对第十九条作出特别规定,即在所要求任职年限的年度考核结果均为称职以上,其间每个考核结果为优秀等次的,其所要求任职年限缩短半年;称职以下,不计入年限。此规定仅仅对公务员晋升职级的最低门槛进行了规定,但是晋升职级是具有竞争力的,当四级主任科员有空缺位时,才能从下面一级科员中选拔,在我国,主任科员以上职级占60%,主任科员以下占40%,可想而知一级主任科员晋升职级的竞争比,仅设置晋升职级的最低年限门槛并不能解决如何晋升职级的问题。

  2.对满足晋级要求的公务员如何标准化的进行选拔没有规定。公务员职务与职级并行,无论职务与职级的晋升,都应当细化规定明确晋升标准以减少个人可操作空间,但是在目前公务员管理制度中,没有任何晋升职级的细化标准,甚至没有一个职级晋升的指导性案例,没有标准和参考案例,在实施过程中,极其容易出现各地晋升标准不统一、晋升人员标准差距大,从而形成地方不同晋升难易程度差距大。依法治国首先要做到的就是立法先行,没有指定有关晋升细化标准的规定,在施行过程中没有法律法规的指导,就不能在公务员管理制度中做到依法治国。

  二、双轨制晋升机制设置不合理

  公务员职务与职级并行制度为解决过去职务与职级的关系中存在的问题,直接增加了职级通道,将晋升通道拓展为了职务晋升通道与职级晋升通道。但是在其制度设置存在不合理,职务依旧在晋升通道中占据重要地位,干扰职务与职级并行,职务与职级交叉不合理。制度本身合理性对激励效果有显著的影响,制度合理性对职业忠诚度、职业倦怠感、职业获得感有显著影响。[吕维霞,贺天.公务员职务与职级并行制对基层公务员激励效果的实证研究[J].东北大学学报(社会科学版),2019,21(03):34-43]但是公务员职务与职级并行制度在其制度合理性上:一方面,不仅没有体现向基层倾斜,而且对享有职务的领导成员反倒更加有利,将制度设计的初衷由激发基层公务员作用,变成了选拔干部的新方式;另一方面,降低了职级晋升门槛,晋升职级人满为患,排资论辈日益加深,制度的设计与实际联系合理性有所欠缺。具体如下:

  (一)领导职务兼任职级

  在职务与职级并行制度中,施行的对象是全国所有的公务员,这就不仅仅包括了非领导公务员,也包括了领导公务员,领导和职级是两条平行轨道,从领导职务设置最低职级来看,领导职务可以兼任职级,且领导职务的公务员兼任的职级也占用职级名额,打消了非领导公务员的积极性。虽然在《公务员职务与职级并行规定》第三章职级与职数比例比例中明确规定了不同机关以下设置职级上限,也规定了不同职级不应当超过职位数的对应百分比以及不同职级的百分比,但对于领导兼任职级比例没有作出任何规定。在公务员各级机关中,往往存在一个现象:非领导成员与其领导班子职级相同。但在公务员考核制度中,考核制度的适用对象是非领导公务员,考核过程中有领导评鉴和群众评议环节,而对于领导成员的考核,则根据有关法律规定进行。在公务员考核制度不完善的情况下,领导成员对于非领导成员的考核结果公正性和准确性本就难以保证,非领导成员的晋升的关键因素在于领导成员。在领导成员与非领导成员同级时,领导成员相较于非领导成员就占据了绝对的优势地位,从而形成领导成员同级晋升优先。

  (二)职级晋升论资排辈

  1.设置晋升最低年限。公务员职务与职级并行规定中设置最低年限,在公务员管理制度上带来了负面影响。一是门槛太低,人满为患。一级调研员以下职级晋升的要求均为任职2年以上,一级调研员至一级巡视员之间的职级晋升要求为任职年限3年以上,加上年度考核被评为优秀每一年减半年。如此一来,公务员职务与职级并行规定中仅仅对公务员不同职级晋升职级作出了最低年限要求,且门槛极低,没有任何其他标准,使满足晋升职级年限要求的人数与空缺职位的比例相当大,晋升同一职级人满为患。二是论资排辈问题依旧没有得到解决。在公务员职务与职级并行规定中,对于公务员晋升职级要求仅设置了最低年限,但没有细化规定如何从中选优。当出现人满为患又没有准确的标准对满足条件的人才择优时,主管机关只能适用论资排辈确定晋升人选,使公务员队伍缺乏活力。三是没有解决在职级晋升要求设置最低年限带来的问题。明显设置的晋升要求很低,没有依据和标准供公务员管理活动中遵守和执行。

  2.公务员职务与职级并行规定只能逐级晋升。以往公务员中对于特别优秀的人才,可以根据实际情况破格提拔,但现在的职务与职级并行规定中明确,公务员在考核中全部被确定为优秀,那也只能按照规定减少年限要求,即使是非常优秀的人才,也只能按照规定循序渐进,不利于公务员队伍培养优秀人才。将公务员中的优秀人才逐级晋升,当遇到晋升职级遇到人满为患时,没有特别规定依旧只能排队等候熬资历,不利于激发和吸引青年优秀人才。另外,随着时代的发展,公务员相较于以前,社会地位和职业荣誉感都有所降低,职业待遇大不如前,那些顶尖优秀人才不满于晋升太慢而辞职的情况屡有发生,以致于公务员队伍存在留不住优秀人才的问题。

  (三)职务设置最低职级

  公务员职务与职级并行规定中第九条规定了厅局级以下领导职务对应的综合管理类公务员最低职级,职务兼任职级,不仅对领导职务设置了较高的门槛,也不利于非领导成员晋升职务。

  1.领导职务对职级要求偏高。根据公务员职务与职级并行规定第十一条规定,设定了公务员不同职级在职位数以及职位中的比例,比例上限是确定的。在各个行政区域中,拥有实职的人占据了高职级的大部分甚至全部,此时在职务与职级并行制度中对领导班子设置最低职级,满足条件的依旧是拥有实职的领导成员,变相成为了对公务员领导干部进行选拔。领导成员相较于非领导成员本就多出了一些待遇,在此基础上拉大职级差距以拉开待遇差距,在一个机关里,领导成员与非领导成员的待遇差距悬殊。

  2.从非领导成员中选拔人员到领导岗位困难。职务设置的最低职级门槛太高,非领导成员在竞争职务时,往往因为职级不满足要求而失去竞争资格。从职务晋升角度看,越到高级领导岗位,能满足条件的就是下面的领导干部,非领导成员在职务晋升通道上,相较于以前就缩小了,不利于非领导成员的选拔,领导才能成为领导,非领导成员工作积极性不能提高。在公务员管理中,增加非公务员晋升到领导职务的通道以及比例是非常有必要的,激发公务员本身的敢作为的思维和敢担当的责任感,有利于公共服务水平的提高

  3.筑牢官本位思想。建立职级与职务并行制度,就不应当让职务与职级的联系太紧密,应尽量保持双轨制处于平行状态。推行职务与职级并行制度,就不应当在领导兼任职级的同时将职务设置最低职级通过领导职务这一中介与经济待遇间接挂挂钩,使得职务层次成为职级的标尺,从而进一步筑牢“官本位”制度。[宋世明.推行职务与职级并行制度须厘清两个关键问题[J].中国党政干部论坛,2019,366(05):15-19.]官本位不利于我国公务员管理,甚至会腐蚀公务员管理制度,大幅度降公务员职业荣誉感和社会公信。

  三、双轨制晋升通道落实难度大

  公务员职务与职级并行制度本身存在不合理之处,以及对过去公务员管理制度中存在的问题没有提出解决方案和针对性措施。首先,公务员考核以及晋升标准模糊,使得跑官现象依旧存在,双轨制增加了职级通道,跑官逐渐变为跑级,且在实施过程中得不到限制和根除。其次,公务员队伍中过去存在的某些问题依旧存在,在职务与职级并行制度施行以后,老资历公务员得不到晋升和受过处分的公务员的职业生涯受到的负面影响依旧没有消除。最后,现阶段正处于争取打赢托平攻坚战的关键时期,职级上层空间的拓展和职级的增加,根据职级与待遇相挂钩制度,公务员财政支出随之增加,地方财政压力大。

  (一)跑官变成了跑级

  1.职级晋升有操作空间。职级晋升的程序分为五个阶段:首先拟定晋升方案,第二是民主推荐和测评,第三是考察确定拟晋升人员,第四是公示,最后是审批。在民主推荐和测评阶段,由于单位是一个相对封闭的空间,从内部进行人员选拔,没有外界力量的监督,结果并不能保证完全公平公正。在单位里,同事都倾向于老好人或凭个人喜好打分,带有主观思想,上级领导也会根据自己的利益进行考量,甚至直接决定下属的职级晋升前途,职级晋升通道并不是规范化的,有可操作空间。[余绪鹏,陈晓江.(2017).公务员职务与职级并行:内容、问题与对策.领导科学(5)]职级晋升的标准,关键性因素在于其机关的主管领导,仅权威性建议就足以让领导凭个人喜好决定晋升职级的人选。

  2.在职务与职级并行制度中,双轨制的落实需要对双轨制进行监督。从现行法律法规体系中,并没有任何的法律法规、甚至实施办法对公务员的职晋升形成有效的监督机制。过去县乡关系盛行,跑官现象严重的问题根源并未得到解决。即使增加职级晋升,只能增加职级晋升所带来的通道,并不能从根本上解决晋升过程中公平性的问题。由于现目前职级逐渐在晋升中扮演重要角色,比如对职务设置最低职级,而且职级晋升相对于职务晋升,由于职务的数量是固定的,而职级数量占比较大,相比过去晋升职务,现在职务与职级并行之后晋升职级更容易,没有相应的监督措施,跑级现的坏风气、坏现象在县乡级逐渐盛行。

  (二)部分基层公务员直至退休没有晋级

  公务员晋升职级广泛性降低。在2015年《关于县以下机关公务员职务与职级并行制度的意见》中,规定了职级晋升具体条件,即职级晋升具有普遍性和自动性,达到年限自动晋级。2015施行该意见时,很多一直未得到晋升的基层公务员在任职年限达到要求时,该意见作为兜底条款使得公务员职级自动晋升,通过自动提高职级提高了工作的积极性。

  但是在2019年6月1日施行公务员职务与职级并行制度的同时,废止了2015年《关于县以下机关公务员职务与职级并行制度的意见》,按照新的职务与职级并行规定执行。此规定一出,虽然降低了晋升的普遍性以增加竞争力,从而激发公务员的积极性,但是由于职级晋升人数比例大,晋升职级又重新回到了千军万马过独木桥。在县以下机关单位的公务员中,四五十岁还停留在二级科员的公务员依旧存在,甚至有退休公务员一直未得到过晋升,且这部分人还占有一定的比例存在于各个机关单位中,这就说明了公务员职务与职级并行制度的激励作用是有限的,对基层公务员的覆盖面并不全面。制度的不合理性使得这部分公务员被遗漏,导致其在日常工作当中容易产生职业倦怠感,应付工作的情绪,不仅达不到激励工作积极性的效果,反倒带来了负面影响,偏离了职务与职级并行制度激励公务员的内涵。

  (三)受处分人员面临天花板

  1.缺乏对受到处分的公务员所犯错误的正确认识。在公务员管理中,不仅要注意正反馈,即进行奖励,也要注意负反馈,即进行处罚。处分犯错人员就是负反馈,告诫和提醒公务员在工作中什么是不对的,应当不做或者如何纠正。对于公务员所犯错误的类型分为两种:第一种是明知是错或者失职而导致错误发生;第二种是创新工作而导致错误发生。公务员的工作方式方法在不断进步来源于过去方式的总结和创新,也正是在创新工作这条道路是过去没有的、崭新的一条道路,在这条路上总会犯错,究其根本,这部分人创新人才不断地提高了公务员队伍的公共服务水平,犯错是难以避免的。在公务员管理中,对于在行政管理工作过程中犯错的公务员往往是一律按照相关规定只看过错直接给予相应的行政处分,此种做法不妥,缺乏对错误的正确认识。公务员失职是因为工作能力不够、工作态度消极、工作不负责等等原因造成的,应当按照规定给予处分。但对于创新型错误,他们的错误来源于对创新的尝试,不能简单的按照规定给予处分,在看待错误带来的损失的同时,更应当对其创新方法给予关注。如果简单的给予处分,公务员工作的创新就很难取得进步。从过去的实践中看,任何事情都是来自于实践中的不断尝试,来自于对失败经验的总结,而不可能一次性把事情做好。公务员队伍中,即使少部分人有好的创新工作的苗头和思绪,但是他们由于担心条件的匮乏以及创新尝试过程中失败后受到的处分,没有百分之百的把握绝不可能进行创新。如此一来,不利于我国公务员工作方法的创新和品质的提升,公务员队伍建设缓慢,对先进工作者和优秀人才的创新发挥进行了限制。

  2.受处分人员职业生涯负面影响依旧没有消除。过去公务员受到处分之后,受到非开除处分的公务员,在公务员管理制度中,公务员职务或职级的晋升提名时,往往会受到不公平待遇,受过处分的公务员往往会在日后的职务、职级晋升和人事调动的时候最后考虑,甚至是不考虑。受处分公务员在受到处分之后,都会积极改正并努力改正,尤其由于是创新型错误受处分的公务员,在创新道路上更加严谨,依旧希望得到晋升。对于受处分人员遭受不公平对待,一经受到处分,将影响整个公务员职业生涯面临“天花板”,在之后的工作中不能再有工作积极性,甚至本分的将自己的工作做好,待在岗位直至退休。在施行公务员职务与职级并行制度之后,对这个问题并没有作出特别相关规定,这部分公务员的职业生涯中,与以往没有区别,升职升级依旧希望渺茫,触碰到天花板,这个制度对他们没有激励作用。

  (四)职级与待遇相挂钩制度落实困难

  1.职级与待遇相挂钩制度制度失灵。职级与待遇相挂钩制度于2015年设立,是为了将职级与职务完全分离,体现出职级的重要性,厘清职级与职务之间的界限并将其平衡。但是职务兼任职级,领导成员在职级晋升过程中体现出了职级所具有的优势,使得职级与待遇相挂钩就变相为职务提供服务。职级与待遇相挂钩制度设立的初衷,是帮助处理好职务与职级之间的关系,但是在落实的时候发现以职务为中心的时期没有完全结束,在职务与职级并行制度中为了将职务与职级联系起来的纽带将双轨制带偏了预定的轨道,职务与职级不能做到真正意义上的平行,职级与待遇相挂钩制度不具有现实意义,并不能将职务与职级完全分离,达不到预期效果。

  2.地方财政负担加重。职务与职级并行制度从设定的职级比例来看,相较于以前,拓展了上层空间,职级高的人也增加了许多。职级与待遇相挂钩的施行,使得地方公务员的收入随着职级的晋升提高,与此同时,地方在公务员支出上也增加投入。现实中,由于我国各地区经济发展严重不均衡,中西部地区、欠发达地区财力有限,将出现中央财政增加均衡性财政执行政策的情况[杨梅.县以下机关公务员职务职级并行制度的政策评析[J].中国人事科学,2018,6(06):6-13.]。地方主义落实确有难度:各地财政收支不平衡,个别区县财力困难,造成“光审批不支付”,造成滞缓甚至空调[董立人,李先广,高音.(2017)优化公务员职务与职级并行制度研究.中共南京市党校学报(4)]。目前,各贫困地区正处于脱贫攻坚战的决胜时期,增加公务员财政预算对贫困地区的政府无异于雪上加霜,部分政府甚至不能支撑这部分财政投入,不利于脱贫工作的发展。