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论文方法大全-中国参与联合国维和与不干涉内政原则的实践创新---

2021-05-28 12:33:47

  不干涉内政原则一直是中国参与联合国维和行动的根本原则。21世纪以来,受到国际人权规范的发展,“大国责任”与所谓“中国威胁”,以及中国日益扩大的海外利益的保护需求这三大挑战,中国开始调整不干涉原则在实践上的执行,更为积极地介入涉华的安全事务。从外交姿态上,中国政府对非安全政策变得更加自信、更加主动积极。在坚持同意、公正与不使用武力的基础上,预留了更多灵活操作的空间。有限支持“保护的责任”概念,并同时提出了一些与自由维和规范针锋相对的主张。外交形式上,中国派遣的参与维和的建制部队规模越来越大,范围越来越广,力度越来越强,种类越来越多样。从固守多边主义到多边与双边相结合,积极斡旋各方协调立场,尤其重视援助与经济建设对于塑造和平环境的作用。这一维和模式,在刚果(金)冲突中初见端倪,在达尔富尔冲突中形成系统,并在马里冲突中得到强化。尽管中国调整了不干涉原则的具体实践,但无论是从中国学界的政策取向看,还是从不干涉的后果性与适当性逻辑上看,调整后的维和模式依然在实质上遵循了不干涉原则,且不干涉原则是其区别于西方“自由和平”规范的核心标志。从介入前提、主体、客体、手段上看,中国的这一模式构成了一种与“自由和平”相对的“中国规范”,其特点是协商介入。是否挖掘与推广这一模式的规范价值,取决于中国的外交总体战略。

  近年来,随着中国综合国力的增长与国际影响力的提升,中国在联合国框架下的维和行动中发挥着越来越重要的作用。中国参与维和力度的增大与维和模式的调整,引发了学界对中国维和现象的激烈讨论。一方面,国际上一些声音认为,中国目前对维和行动参与的扩大表明其正在抛弃不干涉内政原则,走向国际干预的道路;另一方面,国内许多学者提出,中国在保护本国的海外利益,承担国际责任的同时,需要坚持不干涉原则以占据道义制高点,赢得非洲合作伙伴国的政治信任和支持。本文试图分析中国对不干涉原则的执行到底发生了哪些变化,形成了怎样的规律性模式;这些变化是否可以判定为对传统的不干涉原则的偏离,以及中国当前维和实践创新,是否已经形成了一种与自由和平规范截然不同的新的维和范式。

  国内学界对于中国维和的讨论集中于:中国对于R2P的态度,中国应该如何灵活实践不干涉原则,中国通过维和参与全球治理的前景,中国范式的可能性。国外学界的讨论集中于:中国维和模式的变化,中国扩大维和的动机,中国是否放弃了不干涉原则。涉及的主要议题包括:中国参与维和建和行动的逻辑,中国接受了与维和建和相关的原因?

  综上,目前的研究缺乏针对中国维和模式与自由维和范式的比较研究。本着弥补这一缺陷的目的,本文旨在对中国的维和手段进行全面的系统梳理,并与自由维和范式进行比较,以分析其在价值立场,国际观与手段上的差异,考察其是否可以作为一新的范式成立。如果成立的话,本文将回答不干涉原则是否是其必要条件,这一方式是对传统不干涉原则的巩固与灵活调整,还是对这一政治话语的实质性抛弃。最后,基于中国方式与自由维和范式的差异,本文将探讨将中国方式作为一种国际维和规范进行推广的可能性。

  二、中国在非维和与不干涉内政原则

  研究中国对于维和事务的参与,首先需要明确什么是联合国框架下的维和行动。根据联合国的定义,维和是一种使各冲突国家创造可持续和平条件的方法,其旨在通过民事和军事手段建立稳定、和平的关系。[https://www.un.org/en/]根据这一定义,本文所探讨的中国维和行动,是指中国根据联合国的有关决议和国际法准则,派出军事部队进入冲突地区进行执行和平任务,其目的是制止冲突,恢复和平。为了更为全面地考察中国在参与维和任务前后的决策过程,本位将中国参与维和有关决议的过程也纳入讨论范围内。

  长期以来,中国参与联合国维和行动的指导思想是不干涉内政原则。这一原则主要来源于20世纪50年代由中国倡导的“和平共处五项原则”中的互不干涉原则。其主要含义是:在国际关系中,所有国家不分大小、强弱、贫富都有选择自身政治制度和国家发展道路,以及发展自身经济、文化等方面的权利和自由,任何国家都不得使用包括武力在内的方式去干涉他国的内部事务。[李伯军.全球治理:中国不干涉政策与国际法[J].太平洋学报,2014(9):1]具体上,这一原则具有三个方面的特征:一是所有国家不分大小强弱,都必须尊重主权和领土完整,不得干涉他国的内部事务。二是国家有自主选择政治制度和国家发展道路的自由,拒绝“意识形态干涉”。三是坚决反对武力干涉。

  改革开放以来,不干涉内政原则一直是中国对外交往的基石,也是中国参与联合国维和行动的基本准则。在20世纪80—90年代,中国严格遵循不干涉原则,因此对武装维和行动的参与事实上十分有限。这一时期的中国在处理国际事务中追求不偏不倚,尽量不表态,明显地表现为在联合国安理会的相关决议中往往投弃权票,且不明确表明政治态度。在对待维和这一问题时,中国在官方发言上支持非洲维和行动,但从军事人员的实际派遣情况来看,参与维和行动占比较低,主要派遣小规模军事观察员,在维和经费方面中国所占比例较小。[邓子立,王翠文.冷战后中国何以参与非洲维和行动[J].国际政治科学,2014(9):3-4]换句话说,这一时期的中国对维和事务试图置身事外,静待结局,不对事态施加影响,也不承担政治责任。

  世纪之交可以视为中国对不干涉内政原则实践变化的分水岭。以1999年南斯拉夫内战为标志,1999年后,中国在实践不干涉原则时开始尝试建设性调解——即被迫卷入,但试图积极解决,尽管不时表现得较为被动。针对维和,1999—2003年,中国开始了谨慎参与。主要特征为,参与比例开始增加,政策与发言趋向积极,中国承担的维和经费比例稍有上升,但仍然保持较小规模的人员派遣。以2003年达尔富尔冲突为标志,2003年后,中国开始了扩大参与。主要特征为,中国保持对非洲维和行动的较高参与比例,并派出较大规模的维和人员,特别是增加大量的军事部队参与,在维和经费方面中国开始逐步承担更大的比例,在官方发言方面中国更多地从维和行动改革与提高效率方面提出建议。[Yin He.China Rising and Its Changing Policy on UN Peacekeeping.载C.de Coning.United Nations Peace Operations in a Changing Global Order[M].,Switzerland:Palgrave:253-276;邓子立,王翠文.冷战后中国何以参与非洲维和行动[J]:4-5]

  随着2011年西亚、北非动荡的发生,中国坚持不干涉内政的实践也逐渐向一个新阶段——扩大参与阶段转变,尝试通过主动参与而非被动卷入,在参与国际集体努力的过程中坚持不干涉内政。[Wu Zhengyu,Ian Taylor.From refusal to engagement:Chinese contributions to peacekeeping in Africa[J].Journal of Contemporary African Studies,2011(2):137-154]中国参与联合国维和行动的模式由此发生了巨大的转变。这一变化的发生,其背后有着复杂的国内与国际因素。

  三、不干涉内政的“灵活性”

  (一)不干涉暴露的问题

  进入21世纪,随着中国综合实力的上升,国际地位的提高与海外利益的不断扩大,严格的不干涉主义在实践上遇到了一些现实挑战,促使中国在执行不干涉原则时在实践上做出符合时代要求的调整。

  第一个挑战来自于人权国际规范的发展,其中最重要的是跨国人权治理理论以及“保护的责任”(responsibility to protect,R2P)概念的演进。国际人权运动在经历了四代观念变革之后,将“人权”的地位置于“主权”之上,并成为了联合国在全球治理中的新使命。于是,冷战后联合国不再为国内管辖条款所束缚,可以更为积极地干涉一国的人权事务。通过将人道主义危机界定为对国际和平的重大威胁,西方国家也在各种形式的人道主义干涉中获得了越来越大的合法性,特别是干涉获得联合国安理会授权的可能性加大。[潘亚玲.从捍卫式倡导到参与式倡导——试析中国互不干涉内政外交的新发展[J].世界政治与经济,2012(9):47-53]其中,“保护的责任”这一新生概念的影响尤为重大。当这一概念在2001年被提出时,它被认为是一个旨在使国际行为体对国家使用武力合法化的理论框架——国家有义务保护人民不受极端虐待,如果一国无力行使此义务,则国际社会应根据有权采取集体行动保护该国人民。尽管这一概念一直饱受争议,但随着这一规范的普及,诸多国家与国际组织开始对互不干涉内政原则施加某种限制,其中非洲成为应用这一规范的热点地区。例如,1994年卢旺达大屠杀发生后,《非洲联盟宪章》同意了当种族灭绝、大规模侵犯人权、不稳定的扩散或政府的不合宪变更这四种情况之一发生时,可对成员国的国内事务进行干预。[Constitutive Act of the African Union,Article 4,Lomé,Togo,July 11,2000.]然而,由于不干涉内政原则与“保护的责任”存在矛盾,西方国家与一些接受了这一规范的发展中国家对中国对这一原则的坚持感到不满。尽管非洲国家官方立场基本对中国的不干涉内政原则都表示支持,但非洲学界及公众的观点并非一向如此。存在一种流行的观点,认为中国的不干涉立场及经济援助主张了受援国的腐败,却使受援国的普通人则受益不多。[Songying Fang.China’s evolving motivations and goals in UN peacekeeping Participation[J].International Journal,2018(3):464–473;Sunghee Cho.China’s Participation in UN Peacekeeping Operations since the

  2000s[J].Journal of Contemporary China,2018(6):1-8]

  第二个挑战源于与中国的迅速崛起相伴而生的“中国责任论”与“中国威胁论”。中国的快速发展引起了国际社会对中国与现行国际体系关系的激烈讨论。冷战结束后,非洲大陆兴起了空前规模的“多党民主”浪潮,多数非洲国家采纳了民主选举制和自由、民主、人权等规范。[张宏明.政治民主化后非洲内政外交的变化[J].国际政治研究,2006(4):95-107]因此,非洲国家要求域外大国及国际社会以更加负责的态度与政策对待非洲事端,对于一部分与自由民主价值观相悖的发展态势采取必要的强制干预与道义谴责。一些非洲智库与学者公开或私下里对中国提出了“更高要求”,即支持非洲多数国家及公众的愿望,支持对非民主、不尊重人权和腐败行为给予更多约束与压力。[王逸舟.发展适应新时代要求的不干涉内政学说——以非洲为背景并以中非关系为案例的一种解说[J].国际安全研究,2013(1):6-7]在此背景下,“不管不问”越来越被认为是缺乏责任感的行为,如果中国继续完全采取以往不干涉内政的立场,会导致非洲国家认为中国没有参与当地民主化建设的能力和愿望,进而不会把中国作为可靠的伙伴。“不负责任的大国”这一指责在选举期间容易被当地政客和媒体所利用,最终损害中国的一系列相关利益。[Larry Hanauer,Lyle J.Morris,Chinese Engagement in Africa:Drivers,Reactions,and Implications for U.S.Policy[M].Santa Monica:RAND Corporation,2014:59]

  第三个挑战在于传统的不干涉内政实践难以满足中国对日益扩大的海外利益的保护需求。最近十多年间,中国已从单纯的资本输入大国,变成了同时向外输出巨额投资和建设项目的资本及劳务输出大国,带有中资背景的航运业、采矿业、制造业、建筑业跨国企业的全球业务不断扩大。这些数量极为可观的海外资产,需要中国政府拿出保值增值、保障保护的办法。数量巨大的海外侨民,意味着对领事保护,撤侨、护渔等非军事性的民事安全供应需求的扩大。进口石油、天然气等这些对于中国经济发展意义重大的战略资源依赖于国际进口,也给确保国际能源运输通道安全带来挑战。

  在这三个挑战的压力下,中国开始采取不同以往的积极态度和策略,介入一些涉华的安全事务。

  (二)不干涉政策的转变的具体表现

  在维和观念上:

  首先,中国对联合国维和行动的三个核心原则——同意(consent)、公正和不使用武力,的理解发生了一定变化。关于同意原则,中国认为同意是维和部队在东道国进行维和行动的先决条件,但承认在某些情况下同意的实现需要国际社会的努力。关于公正原则,中国坚持国际社会应在维和行动中遵守这一原则,但事实上北京不再教条式的严格执行。其愿意采取一些手段在冲突地区的和平进程中发挥积极作用,甚至在特殊情况下与反对派接触。[Daniel Large.Sudan and South Sudan:A Testing Ground for Beijing’s Peace and Security Engagement,载Chris Alden,et al.China and Africa:Building Peace and Security Cooperation on the Continent[M].Switzerland:Palgrave,2018:163-178]关于不使用武力原则,中国反对武力干涉,但事实上在特殊情况下并不排除使用武力的可能性。北京认为,当武力干涉在所难免时,使用武力应满足两个基本要求:其一个是联合国安理会的合法授权,另一个是为了自卫或捍卫授权。[Degang Sun&Yahia Zoubir.China’s Participation in Conflict Resolution in the Middle East and North Africa:A Case of Quasi-Mediation Diplomacy?[J].Journal of Contemporary China,2018(5):226-228]

  其次,对于联合国推行的“保护的责任”概念,北京表示了有限的支持,仅认同它的狭义解释,并根据中国的国家利益对这一概念进行了审慎的校准。中国在最初提出质疑之后,采取了“规范遏制”战略,积极参与这一个概念的界定,试图在限制该概念的应用的同时,减缓(但不妨碍)R2P的进展。[Sarah Teitt.The Responsibility to Protect and China’s Peacekeeping Policy[J].International Peacekeeping,2018(3):298-312]2005年6月7日,中国政府发表了《中国关于联合国改革问题的立场文件》,其中在谈到“保护的责任”概念时指出,“有关行动须严格遵守《宪章》的有关规定,尊重有关当事国及其所在地区组织的意见,在联合国框架下由安理会根据具体情况判断和处置,尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时,更应慎重行事,逐案处理。”[甄妮,陈志敏.“不干涉内政”原则与冷战后中国在安理会的投票实践[J].国际问题研究,2014(3):26]为了调整R2P的原始定义,中国在议程设置中一再加强与区域组织和南方国家成员国的立场协调,最终成功实现了对R2P的改造。调试后的概念突出了冲突预防、政治解决和国家能力建设,强调了东道国的同意以及联合国安理会的授权是“保护”的先决条件。[Zheng Chen.China and the responsibility to protect[J].Journal of Contemporary China,2016(4):3-5]同时,中国同意当一国国内发生大规模人道主义危机或人权侵犯行为时,联合国可根据情况对这一原本属于一国内政的问题加以讨论。[甄妮,陈志敏.“不干涉内政”原则与冷战后中国在安理会的投票实践[J]:27]这一转变体现了中国在相关问题上的灵活性。

  再者,立足于不干涉原则,中国提出了一些与自由维和规范针锋相对的主张。其一,中国认为对非洲来说,稳定、发展与和谐比与民主政治强行挂钩的自由主义市场经济的更有吸引力。政治稳定是一切发展的前提,其重要性远超过民主选举。和平不必然来源于西式民主,而是和平环境下长期发展的结果。其二,中国坚持国家主权至上。冲突的解决和随后重建的责任都应由非洲国家承担,非方掌握决定权,反对他国把自己的意志强加于人。支撑这一观点的部分理由在于,对自主的议程决定与自发的制度建设有助于提高一国的长期治理能力。其三,中国主张经济建设优先于政治建设和军事介入。诸如对粮食供应、人身安全、住房保障和摆脱贫困等基本需求的解决先于自由民主的机制建设。其中,中国尤其强调基础设施重建对加速经济恢复与发展的重要性。[Ivo Ganchev.Actions Speak Louder than Words:China’s Consultative Peacekeeping in Africa[J].Strategic Analysis,2019:7]其四,尽管同意国际社会在情势不得已时可以有限干预,但须以联合国多数成员的赞同和安理会的决议为其合法性的基石,还要尊重当事国政府和民众的意愿及国情。

  在维和手段上:

  首先,中国积极参与联合国维和建和行动。

  中国在非洲参与维和的范围越来越广,出兵类型也越来越多样化。2011年以来,中国海外维和人员高峰时超过3000人,80%以上维和人员部署在非洲任务区。中国出兵数量在安理会5个常任理事国中是最多的,按照联合国的统计,中国年均出兵数量几乎是安理会其他4个常任理事国总数的2倍,是121个出兵国平均数量的3倍。中国在维和行动方面的多数突破是在非洲地区出现的。2013年派往马里任务区170人的警卫分队,2014年派往南苏丹任务区700人的步兵营,2017年派往苏丹达尔富尔任务区的直升机分队,这些都是首次出现。

  中国是非洲维和的重要出资方。在联合国维和经费承担方面,其他4个常任理事国分担比例近年都略微下降,中国分担比例则从2015年的6.64%升至2018年的10.2%,成为第二大贡献国。未来分担比例还有望上升。2015年,设立了10亿美元的中国—联合国和平与发展基金,2016—2017年间有超过1100万美元用于资助非洲地区的维和能力建设。中国支持非洲地区组织自主解决冲突能力建设。向非盟军事援助1亿美元,用于支持其常备军和快速反应部队的建设和运作。中国还为非盟部署的维和行动提供支持,比如每年为非盟在索马里的特派团提供120万美元的援助。

  其次,中国大力提供发展援助,为解决争端创造和平环境。

  中国为非洲维和提供了巨大的物资和技术援助。例如,为位于喀麦隆正在建设的非盟后勤基地提供2500万美元的军事装备,为安哥拉、津巴布韦和刚果(金)等国提供双边的军事援助,为坦桑尼亚援建军事培训中心,等等。在能力建设和技术援助方面,中国国防部维和事务中心与维和警察培训中心为非洲国家维和人员开展了多项培训,赴非洲参加维和的军警也在当地提供了培训和训练课程,比如第五支赴利比里亚维和防暴队对利比里亚警方进行培训,帮助其建立了一支150人的国家警察防暴队。[李因才.非洲维和态势与中国的参与[J].国际关系研究,2019(5):150-154]

  再者,中国主动参与斡旋、调解非洲冲突,创造性地提出了维和与政治进程并行的“双轨”战略。

  中国倡导政治对话和平等协商,从固守多边主义到多边与双边相结合,以双边促进多边主义在非洲的实现。一方面,多边协调是总体政策成败与否的关键。依托中国安理会常任理事国的身份,联合国构成了中国参与解决争端的基础,有助于增强中国参与行动的合法性。地区组织则是中国在解决区域问题时的重要的协助渠道。参与多边协调的具体措施包括:阐明立场、提出建议、为联合国维和行动提供资金和人员支持等。另一方面,双边磋商是中国参与解决冲突的最重要的方式。在出现重大地区危机时,通过元首互访、派遣特使、互通电话、互致信函、任命非洲事务特别代表等方式,中国主动与当事国建立较高层次的外交联系。双边协调的目的在于促进相关各方沟通,推动平等对话,缩小立场分歧,寻求冲突解决的方法,并提供力所能及的援助。在协调过程中,中国不再排除与非官方派别建立联系的可能,这是值得注意的变化。

  四、实践不干涉内政原则的灵活性——案例分析

  中国在维和观念和政策上的变化,主要体现于中国2003年以来,尤其是2011年后参与的联合国维和行动。其中,刚果(金)冲突、达尔富尔冲突与马里冲突集中展现了中国在践行不干涉原则上的变化。

  (一)刚果(金)冲突

  1997年至1998年,刚果(金)发生的大规模武装冲突,成为安理会强制行动针对的对象。冲突双方分别是反政府武装“解放刚果运动”和“刚果民主联盟”(得到乌干达和卢旺达支持),对抗得卡比拉政府军(得到安哥拉、津巴布韦以及纳米比亚等支持)。安哥拉、津巴布韦和纳米比亚比亚等国甚至直接出兵介入冲突。

  中国对此采取了积极介入的态度:首先,围绕刚果(金)问题,安理会自1999年至2006年陆续出台了1291号、1484号、1493号、1533号、1671号决议。其中1484号决议决定对刚果(金)境内各方实施军火禁运。中国对以上决议均投出赞成票。其次,在投票前后直接发言支持联合国借助强制干涉来维护和推进刚果(金)和平进程。[甄妮,陈志敏.“不干涉内政”原则与冷战后中国在安理会的投票实践[J]:32-33]再者,中国政府还应联合国的邀请,于2003年向刚果(金)派遣维和部队,直接参加联合国刚果(金)的维和行动。截止到2019年,中国已连续向刚果(金)派遣了12批维和部队。[樊永强,周时良.中国第十二批赴刚果(金)维和部队第一梯队启程[EB/OL].http://www.cnr.cn/

  allnews/201011/t20101120_507351856.html.]派遣的部队主要由军事观察员、工兵连和医疗分队构成,用非战斗性军事力量为强制干涉提供支持。此外,中国还参与了刚果(金)过渡期协议国际担保委员会的工作。[温国砫,付海娜.从刚果(金)冲突与达尔富尔危机看中国对非安全政策的新特点[J].国际关系学院学报,2011(5):62]也就是说,中国不仅通过外交表态来支持安理会在刚果(金)的行动,还参与了这一行动的具体执行过程。

  中国之所以对干预行动的积极态度,源于此次行动无论是目标(维护刚果(金)的和平进程)、程序(在安理会框架内讨论通过并主导实施),还是选择的手段(派遣部队阻止外国军队干涉),都符合中国不干涉原则的宗旨,有助于为安理会维护和推进地区和平与安全发挥积极的作用。

  (二)达尔富尔危机

  北京对达尔富尔问题的介入,经历了一种从初期的相当被动的姿态到一种积极的调解人角色的转变。中国最初对达尔富尔问题保持中立,主张“非洲问题由非洲人民自己解决”。[Sara van Hoeymissen.Regional Organizations in China’s Security Strategy for Africa:The Sense of Supporting“African Solutions to African Problems”[J].Journal of Current Chinese Affairs,2011(4):91-118.]然而,随着中国政府的这一立场,受到国际社会“不作为”的批评,情况逐步发生了变化:2004年7月至2006年5月,中国在反对贸然制裁苏丹的同时,开始积极推动苏丹政府同联合国展开对话,并与达尔富尔反对派武装进行和谈,最终同国际社会一起促成了苏丹政府和“苏丹解放运动”等签署了《达尔富尔和平协议》。2006年8月,安理会以中国的弃权票通过了第1706号决议,批准在达尔富尔部署联合国和非洲联盟维和行动,但苏丹政府予以抵制。为此,时任联合国秘书长的安南提出了新的三阶段解决方案,即由联合国向非盟提供财政、技术和后勤支持、在达区部署联合国和非盟混合维和行动。。非混合部队既包括战斗人员也包括非战斗人员。随后,北京加大了劝说喀土穆接受混合部队的力度,同时敦促联合国和有关国际组织根据当地实际情况适当调整“安南方案”的内容,最终成功说服了苏丹接受维和部队[孙学峰,金峰.试析中国参与解决达尔富尔问题的基本方式[J].国际论坛2009(3):37]。2007年7月31日,在中国的支持下,安理会通过第1769号决议,授权在达尔富尔设立约2.6万人的混合维和部队。

  在这个过程中,中国创新性地采用了维和与政治进程并行的“双轨”战略,即充分发挥刚果(金)、苏丹等国政府、非盟和联合国的主渠道作用,通过对话协商,推进维和行动和政治进程。[Daniel Large.China and South Sudan’s Civil War,2013-2015[J].African Studies Quarterly,2016(4):35-54]多边途径上。首先,通过安理会议案表决,中国阐明了基本的政策立场,即制裁难以解决问题,避免国际社会制裁苏丹。其次,在安理会有关议题设置的过程中,中国政府充分利用闭门会议等方式协调大国立场,提出建设性意见,成功使最终决议的内容保持了对苏丹政府的尊重,并删减了安理会1564号决议中暗含对苏自动制裁的段落。再次,适时适度支持联合国维和行动,但坚持维和行动必须取得苏丹政府的认可,并接纳非盟为对等合作伙伴。在双边途径上,中国劝和促谈,通过首脑会谈、领导人热线电话、部长级会谈、特使互访等渠道,积极同苏丹政府、联合国、非盟、美国、欧盟、俄罗斯等组织和国家进行磋商,力争缩小各方分歧,推动平等对话。得益于较为紧密的双边关系,苏丹较为愿意听取并考虑中国的意见,中国也因此成为安理会常任理事国中与苏丹沟通最为顺畅的国家。在2006年1月中非合作论坛北京峰会和2007年2月访问苏丹期间,国家主席胡锦涛两次与苏丹总统巴希尔会谈,就安南方案进行了沟通,在敦促苏丹接受联合国—非盟混合维和部队派驻这一方案的发挥起了关键性作用。[“中国为解决达尔富尔问题做了很多工作”[N].人民日报海外版,2008-02-23(04)]需要强调的是,中国劝说苏丹政府接受联合国非盟混合部队的方法,区别于西方的施压与制裁,而是摆出不同选择并分析其成本受益,因势利导地劝说苏丹政府做出正确的选择。

  值得注意的是,在与苏丹磋商期间,中国打破了以往只与官方政府互动的做法,还与南苏丹独立派别保持了建设性对话。2007年,胡锦涛主席和南苏丹未来总统Salva Kiir Mayardit两次会晤,中国在朱巴了新设领事馆,许多中国公司也在那里设立了代表处。[Zhang Chun and Mariam Kemple-Hardy.From conflict resolution to conflict prevention:China in South Sudan[R].Saferworld CPWG Briefing,2015,p.3,at https://www.files.ethz.ch/isn/189680/from-conflict-resolution-to-conflict-prevention-china-and-south-sudan.pdf(Accessed March 16,2020)]同年5月,北京任命了第一位非洲事务特使刘贵金特别关注达尔富尔问题。北京还投票支持安理会几乎所有旨在对喀土穆施加进一步压力的决议。2011年7月,联合国安理会第1996号决议批准了南苏丹特派团。在对南苏丹特派团投赞成票后不久,北京派遣非洲事务特使刘贵金前往朱巴和喀土穆,在两地进行调解鼓励双方达成和平协议。在接下来的两年里,中国利用其经济影响力在谈判中发挥杠杆作用,在两个苏丹间进行斡旋。[Ivo Ganchev.Actions Speak Louder than Words:China’s Consultative Peacekeeping in Africa[J].Strategic Analysis,2019:6-7]2013年12月,钟建华开始穿梭外交,频繁与南苏丹、苏丹、乌干达、埃塞俄比亚、英国、美国以及伊加特和非盟的官员进行接触,寻求和平解决冲突。[Zhang Chun.China’s Relations with Two Sudans:From“One Country,Two Systems”to“Two Countries,One System”[J].Global Review,2012(4):27]

  中国积极参与联合国授权达尔富尔维和行动,向其提供了大量维和人员支持。2012年,中国首批赴南苏丹维和部队338人到达瓦乌任务区,这是中国参与联合国维和行动以来首次派遣战斗部队,也是非盟以外第一支进驻当地的维和部队。2018年9月,总统Salva Kiir Mayardit与叛军领导人Riek Machar签署和平协议,正式结束了内战。尽管此后联苏特派团的活动有所减少,但中国继续在南苏丹保留了1031名特遣队士兵。[https://peacekeeping.un.org/en/data]参与维和行动以来,中国还向达尔富尔地区提供了大量物资援助和项目援建,改善当地的社会发展状况。在达尔富尔问题上,达尔富尔危机发生后,中国立刻向非盟提供了180万美元的捐助。2008年3月,中国向联合国信托基金捐款50万美元,以支持达尔富尔政治谈判斡旋工作,成为第一个向此机构捐款的发展中国家。截至2018年,中国已向达尔富尔地区提供1.6亿元人民币人道和发展援助。除此之外,中国强调用促进发展的方式解决冲突存在的根源,十分重视推动与民生有关的基础设施建设和相应技术培训。2007年,中国为北达尔富尔的供水工程提供优惠贷款9000万美元,投资5000万美元帮助南达尔富尔地区建造供水项目,修建供水管道85公里。自2007年以来,中国完成了包括铺路架桥、勘察打井等大量工程建设任务。[刘中民,范鹏.对中国外交应对苏丹达尔富尔问题的总结与思考[J].国际观察,2015(5):25-26]

  (三)马里内战

  马里维和行动是中国第二次在联合国维和行动中部署战斗部队,标志着中国参与联合国维和行动的进一步深入。

  与南苏丹行动类似,一方面,中国向苏丹稳定团提供了大量人员支持。2013年7月12日,应联合国决议,中国向马里派出395人战斗部队,包括170名警卫分遣队,155名工程分遣队与70名医护人员。[中华人民共和国国防部,2015a]截至2014年9月底,这支维和部队已在马里稳定团的职责范围内执行了600次巡逻任务和200多次护送任务。中国工程队先后完成了道路施工、架桥、平整地面、修建临时住房等100项施工和保障任务。医疗队共救治1281人,住院84人。[中华人民共和国国防部,2014a]

  另一方面,中国采取更广泛的方式来应对马里的非传统安全威胁。具体到马里问题上,主要是粮食和水安全问题,这些问题一直是马里北部冲突爆发的关键原因之一。[Jean-Pierre Cabestan.China’s Involvement in Africa’s Security:The Case of China’s Participation in the UN Mission to Stabilize Mali[J].The China Quarterly,2016(2):1-22]根据联合国粮食及农业组织2013-2017年国家规划框架,中国建立了一个南南合作项目,通过援助中国农业技术来促进马里的农业生产。在该项目中,中国团队成功引进了13项新技术和28种作物新品种。中国专家展示了新的种子品种、新的移栽和密植方法、套袋、节水灌溉和生态疾病预防。[Niall Duggan.China’s New Intervention Policy:China’s Peacekeeping Mission to Mali,载Chris Alden,etc.China and Africa:Building Peace and Security Cooperation on the Continent[M].Switzerland:Palgrave,2018:209-224]这与中国的一贯主张相吻合,即试图通过经济建设的方式解决冲突的根源,有效促进建和。

  中国参与马里维和行动的特殊之处在于,马里对中国没有特别的战略意义。与苏丹、尼日利亚等其他非洲国家不同,马里是一个相对较小的贸易伙伴,不向中国提供石油等任何战略资源。马里的中国侨民也比其他非洲国家的中国人口少。[Marc Lanteigne.China’s UN Peacekeeping in Mali and Comprehensive Diplomacy[J].The China Quarterly,2019(1):1-21]因此,中国对于马里行动的的积极参与,事实上佐证了中国对不干涩内政原则的坚持,不同于西方国家处于维护与拓展本国利益而借维和之名进行军事干涉,中国是在同意的基础上本着承担大国责任的逻辑参与的。攫取能源资源与保护商业利益并不足以构成中国参与非洲维和行动的充分条件。

  五、中国是否正在偏离不干涉内政原则

  从旁观者到参与者,尽管中国奉行“不干涉原则”的根本立场一直以来的官方地位从未改变,但中国越发积极的维和行动参与已经成为一个公认的事实。中国的这些新变化和调整是否违背了“不干涉内政”原则呢?

  (一)学界关于中国与不干涉原则的讨论

  刚果冲突发生以来至今,学界对中国在全球治理时代是否应当继续坚持不干涉政策进行了激烈的辩论。各方观点大致可概括为三种:放弃原则、严格遵守原则、保持原则但灵活实践。第一种观点认为,目前中国的国家利益已经遍布全球,继续坚持不干涉政策将有损中国的国家利益,因而主张放弃;第二种观点认为,中国应坚定执行不干涉政策,无需做任何修改或调适;第三种观点以“创造性介入”和“建设性参与”等新概念为代表,认为中国政府原则上应继续坚持不干涉政策,但可以适时对其进行修改和调整。[李志永.规范争论与协商介入——中国对不干涉内政规范的重塑[J].当代亚太,2015(3):131-135;Chris Alden and Daniel Large.On Becoming a Norms Maker:Chinese Foreign Policy,Norms Evolution and the Challenges of Security in Africa[J].The China Quarterly,2015(1):123-142]

  目前,第三种观点在学界受到越来越多的支持。学界的取向与建议对中国决策层的影响有多大难以度量。[Chen Zheng.China Debates the Non-Interference Principle The Chinese Journal of International Politics[J].Journal of Contemporary China,2016(3):349-366]尽管尚无公开的证据证明学界对灵活性不干涉内政实践的支持与中国政府的行为转变存在因果关系,但综合2003年来相关国际事件,中国在强调了对于不干涉内政原则的坚持的同时,也逐渐调试了不干涉政策的实践。以王逸舟广受关注的“创造性介入”理论为例,其主张我国应在关切中国的核心利益的前提下,积极承担国际责任,参与国际争端的调解;认为创造性的参与必须遵守《联合国宪章》,必须获得所有有关方面的同意,应得到联合国和区域组织的响应与支持。[参见王逸舟.创新不干涉原则,加大保护海外利益的力度[J].国际政治研究(季刊)2013(2);创造性介人:中国外交新取向[M].北京:北京大学出版社,2011;创造性介入:中国之全球角色的生成[M].北京:北京大学出版社,2013;]可以发现,在处理刚果(金)争端、斡旋苏丹达尔富尔危机、处理2011年的利比亚危机与叙利亚危机时,中国政府的做法与王的建议有很大相似之处。有理由认为,学界对于灵活不干涉的偏好一定程度上影响了中国的行为方式,使其愿意走一种实用主义的中间立场。

  (二)判定不干涉的逻辑

  按照詹姆斯·马奇(James March)和约翰·奥尔森(Johan Olson)的分类,行为体的行为动力主要遵循两种逻辑:后果性逻辑(logic of consequentialism)和适当性逻辑(logic of appropriateness)。“后果性逻辑”是指行为受预期后果和原有偏好的逻辑驱动,基于利益、成本、机会、权力等方面的权衡考虑,通过仔细评估各种不同的行动方案,从而选择一种为实现自身偏好而提供了最有效手段的方案。“适当性逻辑”是国家行为受适当性和认同意识的逻辑驱动,行为遵循与特定情景之特定认同相联系的规则,认同或者内化了群体所共有的意义和理解,认为遵守规则是“适当的”,因而调整并遵守来自体系层面的规范。[詹姆斯·马奇,约翰·奥尔森.国际政治秩序的制度动力,载卡赞斯坦等主编.世界政治理论的探索与争鸣(秦亚青等译)[M].上海:上海人民出版社,2006:366-371]

  一方面,理解不干涉原则,可以从后果性逻辑触发,通过度量政策效用来考虑。不干涉原则的国际政治意义,从功利主义角度来分析,一是为了打消受援助或投资的国家对中国的政治疑虑(对外意义),二是为了对抗西方人权规范,防止西方借人道名义对中国内政进行干涉,维护国内合法性(对内意义)。[Zhongqi Pan,Ping Du.The Logic of Contingency in China’s Insistence on the Non-interference Principle[J].Fudan J.Hum.Soc.Sci,2015(8):597-615]上述两点是维护不干涉原则的关键意义所在。因此,遵循后果性逻辑,可以通过评估现行方式是否给受援助或投资国带来了政治压力,是否有助于对抗人权干预规范这两个角度出发进行分析。

  其一,协商性介入不会给受援助或投资的国家带来政治压力,实现了不干涉原则的政治对外效用。协商性介入给受援助或投资的国家提出了政治需求,但与西方的“服从——奖励,拒绝——惩罚”逻辑相区别,协商性介入仅仅摆出选项并提供介入者的偏好,给予被介入方以决定自由与内容自主,对于不服从行为绝对没有经济制裁或军事介入等破坏性惩罚。协商的有效性建立在介入者的公平度、声誉与影响力的基础上。因此,协商者也没有动机采取破坏性的惩罚行为。协商的目的在于稳定政权,解决争端,维护有利于经济发展的良好和平稳定环境,推翻现有政权不是其目的。无惩罚内容的协商性介入也倾向于“现状逻辑”,不可能引起革命性变革。

  其二,协商性介入有助于对抗西方人权干预规范,实现了不干涉原则的政治对内效用。协商性介入建立在受援助或投资的国家的同意基础之上,武装维和严格在联合国框架下进行。这两项构成了中国出面介入的前提逻辑,意味着如果西方国家以人权名义干涉中国内政,也需要建立在中国的同意之上,并严格在联合国框架下启动与进行。这有效削弱了外界对中国内政进行强迫性干预的合法性。

  另一方面,从适当性逻辑的角度来考量,内政事实上是一个随着主体间认识的变化而不断变化政治术语,它的实际意义取决于政策执行者的理解方式与执行力度。内政定义的不确定性,内政外延的模糊化与国际干预主义的发展,使对于内政的理解不能再拘泥于过去。

  其一,“内政”在国际法上的范畴极具争议性,给中国在全球治理背景下实施不干涉政策预留了巨大的理论与实践空间。内政(domestic affairs)与主权这一概念挂钩,并区别于国际事务(foreign affairs),指一国对其具有至高无上的管辖权的事务。然而对于如何界定什么是国家内部权限范围内的事务国际法并无定论,甚至国际法学者对于内政这个概念在实在国际法上是否有规定也存在不同的观点。同时,国家的地域管辖权这条规则实际只适用于执行管辖权。现行国际法并没有一项实在规则禁止一个国家对于发生在本国领域范围外的行为行使实体性的权利。这意味着,国家也可能根据条约、国际习惯等国际法的规定从而使其管辖权行使的范围超出自己本国领土的范围。[李伯军.论国际法上“内政”的概念及其发展[J].法学评论(哲学社会科学版),2009(2):76-80]综上,主权定义的模糊不清与国际法“没有规定使国内法无效”的程序缺失,意味着只要不违反现有国际法的明确规定,中国有权灵活定义内政。

  其二,冷战后内政概念在国际法上的“收缩”趋势。一方面,全球化的迅速推进加强了国家间的复合相互依赖,增加了国与国间内部事务的重合区域,引发了新自由主义对于“主权溶解”的讨论。另一方面,国际合作的加强与国际组织的拓展,牺牲了国际的部分主权,并给予了国际组织介入成员国内部事务的权利。一些冲突最初是内政问题,但具有负外部性,可以引发区域性的不稳定,导致所有周边国家及地区的动荡。以索马里内战,阿拉伯之春为例,它们始于一国内部的矛盾,逐渐升级发展成全国性暴力冲突,最终导致区域性的安全环境恶化。

  其三,“保护的责任”发展为一种国际共识,越来越被当做大国承担责任的重要体现。在当前国际政治格局发生权力转移的背景下,促进良好的国际舆论对于为中国的进一步发展创造有利的外部环境有着至关重要的意义,也是中国提出作“负责任的大国”目标的关键原因。中国对于国际人权规范发展的沉默与不作为,将使自身面临着巨大的国际道德压力与舆论呼声。[Shuresh Moradi.Hegemony and the Chinese Non-Interference Policy in Africa—A Friend or Foe?[J].Chinese Studies,2019(8):156-173]因此,中国需要在人权干预这一议题上发出自己的声音,在不违背根本原则的基础上提出自己的方案。

  综上,无论是从后果性逻辑出发,还是从适当性逻辑出发,“协商性介入”都更好地适应了中国的国家利益与主权规范的发展。“协商性介入”作为一种对不干涉原则的实践创新具有其合理性与必要性。

  六、“自由和平”与“中国规范”

  冷战结束之后,建设和平的理念进化与实践都受到了世界政治民主化和自由化浪潮的影响,表现为“自由和平”的方法——建设一个拥有领土和主权的新自由主义国家。“自由和平”基本观点认为,通过在政治上推行选举代议制,强化法制、人权和公民社会建设,在经济上推行自由主义市场经济,一国可以实现自我维系的和平

  一些研究建设和平的学者对“自由和平”进行了批判,指出强行移植西方标准的“自由和平”,结果只会制造出“虚幻的和平”。一些试图寻找替代的方法的学者把目光投向了中国,从和平行动的角度研究中国对非援助及维和行为,认为存在着一种在主权原则和治理理念上与自由和平不同的“中国规范”。持这类观点的国内代表学者何银认为,中国的对外援助和维和等行为传播了一种“发展和平”规范。这个规范包含两个支柱:一个是以经济建设为国家发展战略的中心,通过强政府主导的投资拉动经济发展;另一个是坚守主权规范,不为援助设置政治条件。何银认为,“发展和平”弥补了“自由和平”的不足,两种和平规范可以互补。[何银.发展和平:联合国维和建和中的中国方案[J].国际政治研究,2017(4):10-32]

  中国的维和实践构成了一种维和的“中国规范”,其特点是协商介入,即在尊重国际法准则的前提下,以积极参与的方式化解冲突和危机,避免事态的恶化,促进国家和地区的和平与稳定。[赵华胜.不干涉内政与建设性介入——吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2011(1):24]“中国规范”由介入前提、主体、客体、手段和目的等基本要素构成。协商介入的前提,是尊重他国国内政,以他国对介入的明确同意为前提。这是与动辄干涉他国内政的西方治理路径的根本区别。协商介人的客体是那些影响到国际和平或导致人道主义危机的各国内部事务。“中国规范”的手段具有如下特征:其一,倡导联合国或区域组织主导的多边介入。其二,主张协商优先,反对武力与制裁。其三,促进政治解决,反对政权更替。其四,在推动政治解决的同时,积极推动人道主义援助。其五,强调介入的辅助作用。

  “中国规范”其与西方模式的根本区别可以概括为:“自由和平”规范偏好有限主权,将人权和善治设为和平的前提条件;中国规范偏好绝对主权,将经济发展设为和平的前提条件。本质上看,不干涉原则是区别两者的重要标志,其对于主权地位在认识上的差异决定了其根本不同。“中国规范”遵从威斯特伐利亚逻辑,这一逻辑强调国家间无差别的绝对主权,强调主权国家对内政的绝对控制与外界的不可干预。自由和平则遵从后威斯特伐利亚模式,强调了全球化带来的主权重合的一面,并将人权等普世价值置于主权至上,以国际主义与主权渗透挑战主权。具体区别如下表:

  表1“自由和平”与“发展和平”的区别

  自由和平发展和平

  对外援助为援助设置苛刻的政治条件,要求受援国按照自由民主的标准进行改革;受援国处于“给予—接受”关系中的弱势地位。不为援助设置政治条件,受援国和援助国是平等关系。

  政府能力主张发挥公民社会特别是非政府组织的作用,提倡“小政府”。主张发挥政府的宏观经济调控能力,加强国家基础设施建设和国家动员,提倡“强政府”。

  改革程度提倡激进式变革,要求受援国对政治和经济制度进行彻底改造。反对激进式变革与外生性改造,主张受援国根据自身国情自主进行政治变革。

  传播策略有明确的传播议程,有很强的政治目的,规范传播主要依赖强制和报偿的激励机制。没有明确的传播议程,也没有政治目的,规范传播要依赖学习和模仿的社会化机制。

  对象特征被动接受主动学习

  体系逻辑后威斯特伐利亚逻辑(人权、善治高于主权)威斯特伐利亚逻辑(主权至上)

  威斯特伐利亚逻辑与后威斯特伐利亚逻辑是截然相反的逻辑链,这意味着自由和平规范和“中国规范”在建设和平以及国际规范体系的合法性方面存在一定的竞争关系。何银教授通过分析对海地和利比里亚的建和案例,认为可以同时促进两项和平规范,它们不仅可以和平共处,而且可以改善建设和平努力的效果。[何银.规范竞争与互补——以建设和平为例[J].世界政治与经济,2014(4):105-121]但本文认为,一个试图解构主权,一个加强主权的建构,这种针锋相对的矛盾是不可调和的。两者的互补并存不易实现。是否将“发展和平”作为一种“中国方案”与“自由和平”相对进行推广,不是一个可以单独讨论的孤立命题。是否大力推广“中国规范”根本上取决于对两个相互关联的战略性问题的判断:中国是否应继续在全球事务中保持低调,以及中国与西方领导的国际社会的整体关系。[Chen Zheng.China Debates the Non-Interference Principle The Chinese Journal of International Politics[J].Journal of Contemporary China,2016,Vol.9,No.3:367-372]那么中国是否应该成为国际体系中的“规范制定者”(norm maker)呢?对于这一问题的回答,已经超出了本文的讨论范围,有待更多学者的进一步研究。