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论文方法写作-野生动物保护若干法律问题研究

2021-06-03 15:34:22

  野生动物不止有独特的生态和经济价值,还有不可替代的科学价值,并且也供给了充足的原材料以促进各领域的蓬勃发展。我国的野生动物资源位于世界前列,然而,人们为所欲为地损毁和开拓野生动物及其栖息地,导致很多物种濒临灭绝。针对野生动物存在的意义和价值以及面临的保护困境,我们需要仔细地整理和思考野生动物保护及其立法方面的现状,探索现行法律体系尚未解决的问题,例如,保护范围是否适应现今社会的发展,栖息地为什么普遍存在重叠的现象,如何正确地引导公众积极参与,致害补偿标准不清晰等,为了使其法律保护体制的更加完善,同时又提议了相应的解决方案。

  我国丰富的自然和地理环境滋养着无数的珍贵、稀有野生动物,对人类的生存具有重要意义,是全人类必须保护的弥足珍贵的原始财富。不难看出,我国的野生动物资源位于世界前列,单单是脊椎动物,我国就大约有6266种,不低于世界总数的1/10,不仅如此,我国还拥有大量颇具科研、生物、医药及经济价值或国际意义的物种,甚至存在一些独一无二的物种,然而,在不同因素的共同作用下,我国的物种总数不断减少,物种种类缩减,野生动物资源持续下降。2019年9月中旬,国际组织IUCN(世界自然保护联盟)正式宣布中国特有物种长江白鲟灭绝,面对如此亟待改变的状况,我们必须从法律的价值和意义出发,提升人们的意识,激励人们开始重视去思考人与自然之间的关系,总体回顾现有的法律制度,找出并剖析该其中的欠缺之处,寻求解决之道。

  一、野生动物概述

  (一)野生动物概念

  “野生动物通常是不同类型,例如哺乳动物、两栖动物、鸟类、昆虫等,和其他的在符合其自然生长条件下生活的,不由人为饲养的动物的统称”[曹明德.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社,2016:第232页],其大致可以被划分成四种不同的大的类型:一是濒危野生动物,从字词意来看,濒危野生动物是指接近危险境地的、迫切需要保护的珍稀野生动物。从国际层面来看,是指如我国的藏羚羊、白眉长臂猿等在《华盛顿公约公约》(CITES)附录一中列举的动物;“二是有益野生动物,例如猛禽(即食肉鸟类)、蛙类、有益昆虫等;三是经济野生动物,例如,人们可以通过捕鱼和狩猎进行贸易交易以获取经济利益。前者是指有助于农业、林业、畜牧业和卫生、保健事业发展的野生动物;后者是指那些具有较高经济价值的野生动物,例如人们用来欣赏的动物、皮和毛发可用于加工、交易的动物、身体某个部分可以入药的动物以及其他经济野生动物”[李艳双.我国野生动物保护法律问题研究[D].吉林大学硕士学位论文.2016:第4页];四是农田啮齿动物、草原啮齿动物和带菌动物等有害野生动物。

  (二)野生动物保护的意义

  1.保护野生动物对人类生存具有重大意义

  首先,野生动物具有保持生态系统平衡的功能。保护野生动物,可使其与野生植物、昆虫、微生物之间保持平衡关系。各式各样物种的存在和保持不同物种间稳定的数量对维持生态系统的动态平衡发挥着至关重要的作用,倘若某一物种受到侵害乃至灭亡,不可避免地会导致一个完整的生物链中的某一环节断裂,失去其原本应发挥的作用,从而引发生态危机。自然界的所有物种与人类都是彼此依存、相互制约的,是一个统一的自然综合体。保持生态系统的平衡就是维护人类自身生存的需要。其次,野生动物具有重大的科学研究价值。“我国在第四冰川期中受影响较小,许多古老的物种得以幸存,譬如,在世界自然保护联盟(IUCN)的濒危种、珍惜种里,以我国为例,雉类有60%,鹤类则不低于50%,画眉类更是达到了70%之多”[陈汉光,朴光洙.环境法基础[M].北京:中国环境科学出版社,2004:第112页]。最后,野生动物有着不可估量的经济价值。在远古时期,原始部落的人们为了生存,依靠捕猎获取物资和能量,而在21世纪,野生动物在我们的生活中仍然扮演着重要角色,为农业、工业和制造业供给各式原料,推动经济的发展变化。

  2.履行国际义务,增进国际交流

  对于野生动物非法贸易的泛滥及其危害,各国人民对此都有清醒的认识,唯有各个国家齐心协力、通力合作,才能通过切断离境国、过境国、入境国等多渠道的利益链,有效地遏制野生动物的非法贸易。自2013至2015年,为了阻断走私濒危野生动物的热潮,我国以“眼镜蛇”为名,在全球展开刑事执法行动,但是国内野生动物保护情势仍然不乐观。“对于野生动物及其制品,例如虎骨、海马干、羚羊角等,无论是进口还是消费,走私的行为在我国并不少见”[曾梦怡.我国野生动物保护法律问题研究[D].吉林大学硕士学位论文,2016:第6页],在政府和执法人员的不懈奋斗下,大规模案件的数量有所下降。保护野生动物不仅是履行国际义务的客观要求,而且“能够增进国家间的沟通和友谊,因其不单单能带来自身独特的经济价值,还建设了不同国家之间沟通的桥梁,如我国的熊猫外交”[魏世婧.我国野生动物保护法律问题研究[J].法制与经济,2019(6):第65页]。

  二、我国野生动物保护范围存在的问题

  (一)我国野生动物的保护范围

  《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称野生动物保护法)第2条第2款规定:“本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”,将其分为国家和地方两个保护级别,由特定的主管部门把它们包含在制定的保护名录之中并更新。除了《野生动物保护法》之外,我国的《渔业法》、《动物防疫法》、《海关法》等也同样包含有关野生动物保护的补充性规定。

  总体来看,我国大多数的法律仅对珍稀、濒危、受保护的野生动物进行了相关的规定,而“一般的野生动物只在行政许可上有所提及,由此看来,我国《野生动物保护法》的保护范围具有不应该存在的强烈的物种差别主义色彩”[钟清茹.浅谈我国动物保护立法的不足和完善[J].法制博览,2019(28):第144页]。

  (二)我国野生动物保护范围存在的问题及分析

  1.野生动物的法律界定模糊

  依据《野生动物保护法》的相关规定,我国保护珍贵、濒危水、陆生野生动物和“三有”陆生野生动物,既没有确切的界定“三有”的范围,也没有解决关于人工驯养、繁殖动物的身份等问题。而且从某种意义上来说,价值、濒危等相关概念的存在是不利于对野生动物的保护的,体现了一种把野生动物视为可利用的资源,并且依据不同物种的稀有性进行差别化对待的错误想法。因为暂不清晰的野生动物的法律界定,在运用法律的进程中,极易造成一些有关认定违法行为性质的冲突和纠纷。譬如,因为野生动物的法律界定模糊,即使狗熊受到国家保护,但是再加上其被动物园所饲养,仅部分吻合法律对于野生所作的定义,最后认定大学生刘海洋使用硫酸伤害狗熊一案为“故意毁坏财物”,在当时引发了较大的社会争议。诸如这种类型的事件在司法实践中还有很多。有争议,就说明事物有不合理之处。由于保护范围没有明确界定,法律不能起到应有的作用,问题也没有得到合理的解决。明确界定保护范围,既能有效防止类似情况的发生,也有利于促进法律的适用和相关规定的实际执行。

  2.野生动物保护范围狭窄

  依据《野生动物保护法》的相关规定,作为保护对象的动物种类非常有限,并非全部的野生动物都被包含在其中,保护范围排除了常见的、无足轻重的、数量较多的野生动物,只是规定了相关的行政许可和收费。现有的保护范围势必不能适应时代发展的潮流,将不可避免地引发社会冲突和生态危机。

  我国除了珍贵、濒危、三有这一受保护的野生动物范围,还有大量的野生鸟类、陆生和水生生物处于“法律真空”中。它们既不受法律保护,也不受管制,伴随着公共健康安全以及生物多样性的风险。大多数普通野生动物分布广泛,数量众多,缺乏研究和经济价值,加上缺乏法律的保护而被人类任意捕食而死亡,就好像普通猴子的死亡并不会引起人们的重视,以生态学理论作为出发点,排除大量存在的野生动物,对范围内野生动物保护本身也是不利的。“生态系统是一个完整的个体,不可分割、相互依存、相互制约,为了更好地实现野生动物保护的目标,保护各种野生动物,实现生物多样性才是正确的做法”[丁汉正.《野生动物保护法》问题初探[D].浙江大学硕士学位论文,2017:第35页]。如果人为的进行限定,“非濒危”物种可能很快变成“濒危”物种,就像曾经人们认为是“四害”之一的麻雀,现已变成河北省“三有”野生保护动物。

  3.野生动物名录更新缓慢

  《国家重点保护野生动物名录》于1989年1月14日公之于众,仅于2003年进行过一次调整,内容为:把麝科从国家二级保护提升至一级[晓鸽,曾岩.《国家重点保护野生动物名录》所列物种命名变化及其对野生生物保护的影响[J].中国科学:生命科学,2020(1):第33页],至此,具有实际意义的更新就停止了,存在更新迟缓的问题,“该名录涵盖197种并不面临灭绝危险的物种,而IUCN红色名录中与我国有关的面临生存危机的405种物种却不在其中”[刘丹.野生动物保护的法律短板与对策[N].上海法治报,2020-2-12(B03)],如勺嘴鹬、黄胸鹀、青头潜鸭等,种群数量持续下降,已极度濒危。环境污染、人类住宅区的扩大等对野生动物栖息地造成威胁,使得许多野生动物濒临灭绝却得不到保护,而那些繁殖能力高的野生动物因得到长期保护以致泛滥成灾,所有这些都表明《国家重点保护野生动物名录》的更新迫在眉睫。名录采取专业的列举方式:中文名称、拉丁学名和保护级别,严谨有余通俗不足,不利于公众了解和参与保护工作,需要作出改变。“不仅需要确定不同级别的名录的关系,而且需要通过专家开展制定工作,还应认识到虽然定期调整目录的机制具有一定的科学性,但其却不足以应对突发情况的发生”[常纪文,吴平,王克颖等.《野生动物保护法》修改的热点问题与建议[J].中国环境管理,2016(1):第75页]。

  (二)扩大野生动物保护范围的意见和建议

  物种被排除保护范围的原因不能仅仅只是其大量存在,各种价值不高,对生态平衡和生物多样性来说,每个物种都有其独特的、不可替代的力量,必须改进保护范围太小的问题,以便更好地达到野生动物保护的目的。所以,扩大我国野生动物的保护范围,抛开通过既得利益来确定保护对象的原则,保障普通的野生动物也能得到合理的保护,但是同样不能忽略我国行政管理的资源不是取之不尽、用之不竭的,为了解决这个问题,适当扩大保护范围是必要的,但同时可以优先保护稀有的或者面临灭绝危险的物种,从不同的视角去完善保护体系。

  对于野生动物名录的更新问题,“在贯彻、落实绿色发展理念的基础之上,通过结合正、负面清单和重点、普遍保护,制定周密的修改计划,不仅要完善定期或不定期更新的制度”[常纪文,郭顺,王鑫等.《野生动物保护法》修改的热点问题与建议[J].中国环境监察,2015(2):第54页],面对渠道不足,今后还需要加强媒体平台和社区对名录的宣传工作,提高公众对名录的认识。此外,“为了在司法、执法活动中有行之有效的法律依据,并因此而降低由于钻法律空子造成的处罚缺失的几率,必须鲜明地界定我国野生动物保护范围,才能充分履行法律应有的规范功能”[徐丹.我国动物保护范围的法律问题研究[D].新疆大学硕士学位论文,2019:第19页]。

  三、我国野生动物栖息地保护存在的问题

  (一)我国野生动物栖息地现状

  “自2011至2014年,国家林业局对包括撩梆猴、黑眉蝮、莽山原矛头蝮、红肚麻雀等10余种濒危野生动物做了专项调查,详细分析后发现我国大约35%的物种正遭受因栖息地破坏而带来的严重威胁”[李艳双.我国野生动物保护法律问题研究[D].吉林大学硕士学位论文,2016:第19页]。填海造田、基础设施建设、乱砍乱伐等人类活动在持续地侵吞、肢解野生动物的栖息地,野生动物的活动区域不断被压缩,生存环境的破坏,加之水、食物等必需品被污染,生存变得极为艰难,一些珍稀物种锐减甚至灭绝。

  我国《野生动物保护法》包含了有关野生动物栖息地的档案名录、立法目的、调查评估等规定,与我国《自然保护区条例》等法律法规共同构建了完善的栖息地保护体系,例如,第5条:国家保护野生动物及其栖息地;第11条:调查、监测和评估野生动物及其栖息地状况;第12条:确定并发布重要栖息地名录;第13条:在编制有关开发利用规划时,应当充分考虑野生动物及其栖息地保护的需要;在管理方式方面,栖息地根据不同的区域而有所差异;自然保护区则根据不同的级别、结合综合和分部门管理而执行个性化的管理方式。为了加强野生动物栖息地保护,我国建立了国家公园、自然保护区、湿地公园、沙漠公园等类型多样、分布广泛的自然地,但是众所周知的是注重资源的开发和利用、注重既得利益的思想过于深入人心,因此,毫无科学规划、没有节制利用的行为屡见不鲜,栖息地保护的现状不容乐观。

  (二)我国野生动物栖息地保护存在的问题及分析

  1.野生动物栖息地存在重叠问题

  我国设立的不同类型的自然保护地构成了现今栖息地独特的的分布现状,但是由于自然保护地定位不明确,空间上严重交叉重叠,各个自然保护地管理主体不一,缺乏统筹和协调机制等导致野生动物栖息地出现较突出的重叠问题。

  重叠问题主要表现为两个方面,一方面,在重叠的地区,保护地的管理主体不清晰,存在混淆现象,导致监督管理系统破碎、分裂。如今,我国沙漠公园、海洋公园的管理主体是自然资源部;自然保护区的主体则是多个不同的部门,包括但不限于自然资源部、生态环境部,与此同时,国家级自然保护区由国家林业和草原局审批相关规划,地方级自然保护区由省自然资源部门审批相关规划;水利部管理水利风景区。由于各部门管理目标和机制各异,不同级别的审批程序和要求也不相同,在重叠区域极易造成义务主体不清晰,逃避责任承担,监督管理职责分散、交叉,部门间矛盾冲突频发,不利于进一步地开展栖息地的保护工作。

  另一方面,不仅在空间上保护地体系和生态红线广泛重叠,而且开发不同类型保护地的宗旨和作用也有所不同。例如,“自然保护区侧重于对典型生态与野生动植物的保护,具有分布范围广,数量多的特点,而国家公园侧重于保护生态过程完整与独特的景观,特殊的作用决定了其重叠区域所采取的不同措施都会给生活在其中的野生动物带来具有较大差异的关键性的影响”[赖蓉琪.我国野生鸟类保护法律问题研究[D].河北地质大学硕士学位论文,2019:第19页]。近年来,我国已经开始重视自然地重叠交叉所带来的各种问题,为推动国家公园建设,出台《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,有利于栖息地内物种结构进一步优化,有利于野生动物迁徙及生态弹性恢复,有利于恢复野生动物不同物种之间原始的依托关系。

  2.土地权属纠纷难以解决

  根据在现实生活中适用我国栖息地法律的实际状况,不难看出,妨碍栖息地保护工作顺利进行的一个原因就是关于其土地的所有权归属问题,如果不能彻底解决这个问题,保护工作最终会陷入两难的境地,进退不得。

  首先,土地所有权归属纠纷与冲突严重,解决起来困难重重,最大的原因在于我国的《土地管理法》无论是对栖息地的性质还是其所有权归属都没有作出一个确切的规定,在没有法律依据的情况下解决这个问题是不切实际的。与此同时,不同部门分别制定法规,管理分属的自然资源,并被允许设立对应的保护区,从而造成不同保护区域之间重叠甚至相似,使得土地所有权归属问题更加复杂。

  其次,在有关土地使用及管理内容的规划中,“并没有涉及关于对栖息地采取相关保护措施的内容,而更加着重于维护农业用地的平稳、长足发展,但是显而易见的是农业用地中并不包括野生动物栖息地”[文帅勍.我国野生动物栖息地保护法律制度研究[D].中南林业科技大学硕士学位论文,2017:第17-18页],因此,使得野生动物栖息地被分裂、分散,孤立无援、处于法律保护的边缘地带。时至今日,尽管一些土地使用规划已经开始采取措施,把栖息地看作是服务生态系统的具有独一无二作用的土地加以保护,然而现行法律中尚没有明确而具体的规定,造成强有力的判断和说服根据的欠缺,着是完成管理工作、达到管理标准的阻碍。

  最后,从我国的法律体系来看,对于自然保护区,没有考虑现实情况,仅简单的按照不同类型、不同区域进行管理,忽视了不同地区和社会环境下人与自然之间的复杂关系。既没有兼顾社区居民的利益,生态系统的属性也没有得到充分考虑。为了保护该地区的生态环境和自然资源,管理部门就土地使用权和土地所有权问题与当地社区居民存在争议,而为了生存和发展,社区群众又不愿意放弃使用土地和资源的权利,这毫无疑问会提升主管部门和社区居民发生摩擦的可能性。

  3.执法监管不到位

  第一,由于行政执法主体的不集中,想要有序地安排执法活动是具有一定难度的,并且对于无论是审查、批准还是执法等各项工作,没有有效的约束其权力,界限模糊,事前事后的问责机制都稍显不足,致使部分对栖息地的违法行为得不到处罚,有悖于社会的公平正义。

  第二,大部分执法主体都有一个固定的思维模式,要集中优势力量解决突出问题,常见集中整治等,但是不应该疏忽其本身短期有效、不能预防的特点,只能打击现有的违法行为,而不能预防违法行为的发生。对于违法行为,“仅规定了为数不多的处罚手段,包括但不限于罚款不高于还原费用的三倍、暂停相关活动、限定还原时间,违法行为的成本较低”[文帅勍.我国野生动物栖息地保护法律制度研究[D].中南林业科技大学硕士学位论文,2017:第21页],法律责任相对较轻,无法有效地发挥惩罚应有的警示作用。

  第三,我国野生动物栖息地执法队伍建设良莠不齐,执法人员人手短缺,即使个别人员有很高的学历和技术水平,却没有办法将所有学理论技能很好地运用到实践工作中,这对我国环境执法的效率是有重大影响的,尤其是部分执法者利用自身担任的工作所带来的地位,罔顾法律为违法行为大开方便之门,更极大地影响了打击违法犯罪行为的有效性。

  (三)完善我国野生动物栖息地保护的意见和建议

  良好的栖息地保护对野生动物保护事业的不断发展有着不可忽视的巨大作用,应该结合划定的生态红线,分析、整理、合并、科学规划各类自然地和尚未包括在管理体系中的其他栖息地,以变更主管部门权责模糊、栖息地范围交叉、管理要求分裂的无秩序情形,避免重复投入、重复开发、重叠管理。为了加强对栖息地的保护,制定或修改法律,明确其土地性质和所有权归属原则,以建立严格的保护和管理规范。

  野生动物栖息地在我国广泛分布,居民生活在其中,两者休戚相关、荣辱与共,因此,一旦人们认为资源的所有权与享受的利益失衡,不配合日常的管理工作,栖息地的正常管理也就无从谈起了,建立和完善三方协商、利益共享、生态效益补偿等机制是解决这个问题的重中之重。审批、执行各种涉及野生动物栖息地的项目,要充分发挥主观能动性,积极组织由主管部门、专业人员和当地住户组成的磋商会议,广泛听取各方意见,主动让住户参与进与自身权利和利益密切相关的活动的前期准备中,不仅能够促使住户往后积极参与此类活动,而且为项目的建设提前扫清了障碍。栖息地得到良好保护能为人类带来各种可观的、持续的效益,而对于与栖息地紧密联系在一起的居住在这里的人们来说,共同享有其所带来的利益是理所应当的,在共享收益的同时,风险也随之存在,但是,“不能仅让居住在这里的人们独自承担损失,及早完善有关补偿的法律法规和具体方案,把政府主导以及市场调节结合起来”[文帅勍.我国野生动物栖息地保护法律制度研究[D].中南林业科技大学硕士学位论文,2017:第27-29页],由多方主体共同承担风险,减少住户对开发项目的抵触心理。

  完善监管制度,把监督渗透入执法的全过程,鼓励公众共同监督,使之成为悬在执法者头上的达摩克斯之剑;推进综合执法,变更执法权限分散的形势;加大处罚力度,确保栖息地执法活动的顺遂。对于执法人员,除了强化生态、公正等各方面意识的教育,推动建立讲事实、重证据的执法准则之外,还要提高其专业知识与技能,提高执法的科学性和准确性。

  四、我国野生动物保护公众参与制度存在的问题

  野生动物保护法中公众参与制度的核心在于知情权、参与权和监督权,每一项权利都是不可或缺的。在公众参与的形式愈来愈丰富多彩的今天,公众对野生动物保护的影响也越来越突出,深化公众参与刻不容缓。

  (一)我国野生动物保护公众参与制度的现状

  公众参与野生动物保护能带来诸多益处,一是有助于正确认识到自己是真正当家作主的人,增强公众保护野生动物的责任感;二是有利于宣传法律,使得公众更容易从心底里认同法律,同时,公众监督行政行为的热情高涨,使得政府行使权力时谨慎行事,更加的公开、透明、公正;三是可以培育公众自主治理精神,号召公众积极参与到野生动物保护事务的管理中,有效推进野生动物保护工作。

  国家林业局于2006年计划开展一场拍卖活动,拍品是7、8、9三个月内外国人可以猎杀野生动物的固定种类和数量,尽管相关部门对狩猎活动是否会威胁生态作出了回应,但是此举依旧引起了多家网络媒体对该活动的谴责,人们的正义心理告诉他们,拍卖猎杀权对于野生动物来说是一种残暴的行为,是不仁慈的,出于社会强烈的反对,拍卖延期举行,甚至后来被取消。可见,公众影响力在保护野生动物方面具有不可小觑的巨大力量。

  根据《野生动物保护法》第6条,任何组织和个人都有义务保护野生动物及其栖息地,也有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为,由此可见,群众可以起诉或举报非法狩猎、滥杀野生动物以及其他违法行为,有义务和责任去保护野生动物。不过这一规定还不足以促使公众积极参与保护野生动物,事实上,群众参与的光明前景只是理论上的空谈,尚无足够的实践经验和完善的制度设计,行政机关不仅缺乏足够的资金支持,而且并未出台鼓励政策,整个社会也同样缺少自愿、主动、积极保护的良好氛围,宣传教育活动则更是凤毛麟角。不难看出,保护野生动物未曾在人们心中生根发芽,反而更像是一个未经深思熟虑、脱口而出的口号。因此,完善公众参与制度,逐步培植整个时代的生态价值观显得尤为重要。

  (二)我国野生动物保护公众参与制度存在的问题及分析

  无论是非营利组织,甚至是普通公民都有义务尽自己所能,成为政府之外的眼和手,不能仅仅依赖政府的职能,否则,野生动物的保护工作就不能深入基层。然而,我国尚缺乏完善的公众参与制度和公众参与的正当途径。

  1.对野生动物保护缺乏正确的引导

  公众参与野生动物保护的数量、程度、范围都在不断增加,作用也在不断扩大,因此,重视群众的力量是必不可少的。而群众的参与行为普遍带有显著的地域性,如果结合地方的方针和政策,因地制宜地进行,不仅可以大大减轻保护工作的负担,还可以帮助克服现实中遇到的部分艰难险阻。但是,其行为可能存在消极的作用,例如,“人们因为对保护工作的偏见,就会想方设法通过网络传播错误的见解,三人成虎,发酵舆论,使得误会加深,不利于野生动物保护事业的发展”[杜芳芝.野生动物保护中的公众参与研究[J].林业勘查设计,2017(3):第71页]。所以,要谨慎地引导公众了解如何正确的参与,避免产生不利影响。

  要知道人们已经开始意识到环保的重要性,宣传和教育是给人们留下深刻印象的有效途径,而且科学的方法能够带来无法预测的强烈影响,例如,促使舆论的积极改变,促进荒谬想法的转变,推动正确认识的产生。然而,有关行政主体显而易见地忽视、小看宣传教育的作用,野生动物的食用和无权饲养等现象层出不穷,这就是我们必须改变传统的宣传教育的思想意识,创新其方法的原因。

  2.野生动物领域缺乏公益诉讼

  2020年2月,在湖南城步苗族自治县牛栏冲地段,雷学翅仅用了2个晚上就在水田里捕捉了三有野生动物中华蟾蜍大约70只。2018年7月至2019年3月,丁宇为了吸引客源,充实个人经营的科普馆展品,非法收购绿鬣蜥(已死亡)、泰伽巨蜥、黑喉巨蜥共3只。2019年10月,扎布在云南德钦县斯通顶木(地名)使用射钉枪射杀1只国家二级保护动物水鹿。由于野生动物没有人类语言的表达能力,不能清晰地表达自己的诉求和意愿,也并不具备法律意义上的诉权,在受到侵害时,不能自己使用法律武器维护其自身利益,加上野生动物领域缺乏公益诉讼,导致有的违法行为无法进入司法诉讼程序,甚至违反公序良俗、违背基本仁爱理念的案件最终也被置之不理,因此需要其他主体对这些行为提起诉讼,以保护野生动物。

  “一个残酷的现实是道德对于人类行为的约束力已经明显减弱了,如果还抱着仅仅依赖呼吁使就能唤醒违法行为人仅存的良知,使其停止违法行为的幻想是及其不现实的,唯有凭借法律和国家机器的强制力才能真正实现对野生动物的有效保护”[文帅勍.我国野生动物栖息地保护法律制度研究[D].中南林业科技大学硕士学位论文,2017:第26页],将拥有野生动物案件的原告资格的主体扩大至公民和环保社团是一种合理的做法。

  (三)完善我国野生动物保护公众参与制度的意见和建议

  根据《野生动物保护法》第8条,政府负责加强野生动物保护的宣传教育和科学知识普及,鼓励和支持其他组织或个人开展相关宣传活动;教育部、学校对学生开展相关知识教育;新闻媒体同样可以利用自身特点和优势宣传相关法律和保护知识,并对违法行为进行舆论监督”,全社会各司其职,为野生动物保护事业的发展添砖加瓦。

  有关部门要让公众从发展角度眼光看待野生动物保护和管理,对野生动物保护工作形成系统、全面的认识,深刻认识到野生动物保护的必不可缺和深刻内在。与此同时,还要实实在在地公布在野生动物保护方面的成就和难题,强化沟通与交流;改变传统的宣传教育的思想意识,创新宣传方法,推出符合公众心理的宣传内容和方法,同时强调其科学性和知识性,有助于树立自觉意识,激励公众积极参与。此外,重视增加宣传渠道,结合现代科学技术,例如AI等,线上线下配合开展丰富多彩、形式多样、内容充实的宣传教育活动,扩大参与活动的人群基数,使得人们在活动中学有所思、学有所成,思想和素质得到综合提高,更加愿意为野生动物保护事业贡献出自己微薄的力量。

  我们可以试着在野生动物领域设立公益诉讼,“将涉及到野生动物案件中的原告主体扩大至非公立组织或者与野生动物利益相关的机构,降低侵害野生动物及其栖息地的行为处罚缺失的可能性,而且因为不存在直接利害关系”[曾梦怡.我国野生动物保护法律问题研究[D].吉林大学硕士学位论文,2016:第29页],能够更加公正、客观的对待野生动物承受的伤害和损失,有助于打击破坏野生动物资源的违法行为。

  五、我国野生动物致害补偿制度存在的问题

  野生动物致害补偿是指由于野生动物的本能导致公民人身损害或财产损害,有关行政主体补偿受害者一定的数目的一项法律制度。

  (一)我国野生动物致害补偿制度的现状

  我国越来越注重敬畏自然法则、敬畏生命、保护野生动物、维护生物多样性、维持生态系统完整,但同样不应该忽略野生动物的天性和其侵害人身或财产的可能性。正因为如此,我国在野生动物法律体系中规定了野生动物致害补偿制度,就是为了不仅要保护野生动物,而且要补偿野生动物对人类造成的各种损害。

  首次将政府相关部门确定为补偿主体的是1992年的《陆生野生动物保护实施条例》。2018年,我国在回顾、分析、归纳以往实践、经验、教训的基础上,修订《野生动物保护法》,具体内容包括:为了解决地方财政资金不足,有时无力补偿受害者的问题,特地要求中央给予一定数额的补助,并增设保险业务,由第三方承担一部分的风险,减轻地方财政压力,还明确了致害补偿的性质、主体、界限和方法,但是各地方并没有充分落实至其地方性法规、条例、办法,仅有陕西、西藏、北京等省、自治区、直辖市制定了有关致害补偿的具体规定。其中,云南省的野生动物资源居于我国前列,种类繁多,且其作为野生动物地方立法方面的先锋,1998年就首先公布了具体的补偿办法,为其他省市树立了典型范例,值得借鉴和学习。

  (二)我国野生动物致害补偿制度存在的问题及分析

  补偿主体具体责任不清晰,范围和标准不明,程序繁琐等问题还没有得到有效的解决,因此,为完善我国野生动物致害补偿制度,可以从甘肃省等已颁布的补偿办法中吸取珍贵的立法经验。

  1.中央与地方政府责任划分不明确

  从我国现行立法来看,人民政府是补偿的责任主体。然而,中央与地方之间和地方政府之间责任没有明确的区分,造成各级政府面对补偿事件时不断地“踢皮球”似的推脱,受害者的补偿遥遥无期,没有寻求公正的正当途径。一方面从立法的角度看,野生动物保护法中当地人民政府是补偿主体,但是具体哪个级别的地方人民政府来实际实施补偿尚不足以明确。另一方面从地方性立法的角度看,通过出台有关的补偿办法,我国某些省份已经明确了具体实施补偿的政府级别。然而,“在全国范围内通行某个省的补偿办法是不可行的,忽略了不同地区的不同特点,而且这只适合出现在野外的致害事件”[孙畅.野生动物致害补偿制度研究[D].中国地质大学硕士学位论文,2018:第22页],有很强的限制性。自然保护区有责任合理监管、控制区内的野生动物,如果在自然保护区内出现致害事件,造成人员或财产的损失,例如,野生亚洲象群,生活在西双版纳自然保护区,突发性地破坏果园、房屋和农作物等财产造成损害,如何确定补偿的主体,如果确定政府和自然保护区双方都有补偿的责任,具体的比例如何都是较为棘手的问题。

  财政分级负担补偿金。根据云南省补偿办法,对于补偿金,省级承担50%,剩下的50%由地、州、市、县承担,相对改善了补偿主体不清晰的问题,但是仅划分了省以及省以下行政主体的责任,省以下具体的行政主体彼此间的比例却没有确定。

  2.补偿标准模糊

  补偿标准模糊关键在于两个地方。第一,补偿范围模糊;第二,补偿数额偏低,较难实现补偿的实际目的。

  根据野生动物保护法的规定,能够获得补偿的范围就是本法保护的野生动物范围,一旦遭受来自不受保护的野生动物的侵害,受害者就不能得到补偿,合法权益得不到保护,极有可能影响其正常生活,公平正义就无从谈起。受害人性质相同,造成的损害性质也相同,如果仅因造成伤害的对象不同,导致请求补偿的权利不同是不公平的。

  根据西藏自治区损害补偿暂行办法第2条,政府进行补偿包含五种情况,一是造成人类生命损失或身体损害的;二是损害棉花、甘蔗等经济作物的;三是造成饲养家畜伤亡的;四是造成放养牲畜伤亡的;五是地方主管部门认定的其他情形。从包括西藏等的具体补偿办法中不难看出,其仅对野生动物造成的直接损失进行了补偿,不包括间接损失和损毁栅栏、沟渠等预防设施的损失,没有充分考虑到遭受损害的居民的实际损失。不仅如此,因野生动物极具侵略性和破坏性的特点,其致害行为比一般侵权行为更为严重,无论是人身损失还是财产损失也相对较大,深刻影响了居民的正常生活。“但是,我国现行法律制度中补偿数额普遍偏低,例如,按实际市场价格的50%补偿居民因遭受野生动物的侵害导致的农作物、牲畜的损失的陕西省补偿办法”[黄文俊.我国野生动物致害补偿制度研究[D].辽宁大学硕士学位论文,2018:第22-23页],致使补偿金有可能根本无法弥补受害者遭受的实际损失。

  3.补偿程序复杂

  近年来,各地的补偿办法都在细化补偿程序,但不应该忽略这导致补偿程序变得复杂起来的现实影响。譬如硬性规定了提交补偿申请的截止日期,以云南省为例,受害者要申请补偿,务必在野生动物致害事件发生后7日内提交申请,但是面对突如其来的致害事件,受害者不仅要保存现场,还要在规定时间完成提交,难度可想而知。此外,一些地区的补偿办法甚至把有争议的申请看作是棘手的案件,不止要逐级上报还要不断地审查和核实,从而使得受害者获得补偿的期限变长。最后,补偿金的发放迟延,“大多数受害者生活在偏远地带,经济状况总体较差,并且根据部分地区的补偿办法的规定,补偿金的发放时间是受理后的第二年或年底”[林晨晖.野生动物致人损害补偿制度研究[D].西南政法大学硕士学位论文,2018:第27页],对维持受害者的正常生活水平不利。

  (三)完善我国野生动物致害补偿制度的意见和建议

  一方面,大多数地处偏僻或经济落后的地方反而野生动物资源比较丰富,致害事件时有发生,另一方面,地方政府的财政资金不足,因此难以支付全部的补偿金,受害者不能获得相对合理的补偿也就不足为奇了,对社会和谐非常不利。而“中央政府负责使用、监管野生动物资源,从公平正义的原理出发,对于野生动物致害补偿这一方面,中央政府承担主要责任是理所应当的”[陈红.我国野生动物致人损害补偿制度研究[D].西北政法大学硕士学位论文,2016:第17页]。所以,将补偿的责任主体涵盖中央政府是非常合理的做法。另外,对于没有制定补偿办法的地区,还需要监管其结合当地实际情况尽快出台相应的具体办法,明确致害补偿责任的分担,使得受害者有法律依据去申请补偿。

  虽然,在2016年的时候,《野生动物保护法》就已经扩大了野生动物的致害补偿范围,但是部分地区的补偿办法仍只包括国家和地方重点保护野生动物,例如北京市补偿办法,因此,急需通过修改地方立法来合理扩大野生动物的致害补偿范围。不仅如此,包括《野生动物保护法》在内,各地的补偿办法还必须将补偿的范围扩大至野生动物造成的间接损失,既可以成功保护老百姓的自身权益,又可以缓和、解决两者的矛盾。

  将补偿细致化,可以按照致害动物的所属级别来判断相应的补偿比例。例如,“对于国家一级保护动物造成的损失,比例不低于80%,而国家二级保护动物造成的损失,比例不低于70%,至于地方重点保护动物造成的损失,则归各省结合实际情况制定其补偿比例,原则上不能低于一定比例,如60%,最后,一般野生动物造成的损失,比例不低于30%”[孙畅.野生动物致害补偿制度研究[D].中国地质大学,2018:第31页]。

  简化野生动物致害补偿的程序。一方面,向就近地区的部门申请致害补偿后,再由该部门传达至县级主管野生动物致害补偿的部门,为受害者获得政府补偿减少时间;另一方面,为了减少审查、核实有关补偿材料的周期,加强工作完成的速度和质量,有必要对承担此项工作的所有行政主体限定完成审核的期限,但同时也要注重工作的质量,尽可能的提高工作的时效性,才能从根本上保护受害者的合法权益,确保受害者得到损害补偿。