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论文写作模式-中外金融监管策略对比分析

2021-06-19 10:12:32

  本文通过对中国、美国和日本的金融监管历程进行概述,了解中外金融监管策略和其背景。对中外金融监管的模式和力度进行对比分析,了解中外金融监管策略的特点,吸取外国监管经验,并对我国现今的金融监管提出建议。

  随着经济的不断发展,金融发展逐步深化,而金融监管作为稳定金融发展的重要一环,亦是不断变化。近年来,我国越来越重视金融监管,多次会议上都指出金融监管的重要性以及金融监管的规划。而随着全球化的不断推进,我们也要把视野拓宽,不能闭门造车,亦要了解他国的金融监管策略。美国和日本身为经济强国,其金融监管历史较为悠久,极具参考价值。本文目的通过了解美国和日本的金融监管策略,再把他国与我国的金融监管策略进行对比,分析出不同国家的金融监管策略的特点,来吸取他国的金融监管的经验,再结合我国自身的国情,对我国的金融监管提出建议。

  二、文献综述

  金融业作为各个国家的经济组成的重要一环,为国家的经济发展提供了非常高的贡献率,金融监管则是稳定金融经济发展的重要手段。[[1]Mekki HAMDAOUI,Samir MAKTOUF,Financial reforms and banking system vulnerability:The role of regulatory frameworks,Structural Change and Economic Dynamics(2019),doi:https://doi.org/10.1016/j.strueco.2019.10.007][1]Mekki Hamdaoui和Samir Maktouf(2019)发现金融监管的改革可以一定程度上抵御金融自由化带来的风险和破坏。[[2]Daniel Aghanya,Vineet Agarwal,Sunil Poshakwale.Market in Financial Instruments Directive(MiFID),stock price informativeness and liquidity[J].Elsevier B.V.,2020,113.][2]Daniel Aghanya,Vineet Agarwal,Sunil Poshakwale(2020)发现通过金融监管执法可以提高市场的效率。通过这些学者的论证分析,我们可以知道,金融监管不仅可以防范金融风险,合适的监管策略更能够提高市场效率,带来经济收益。当然,金融监管不能一昧追求严厉,不能是僵化的。[[3]Ali Shaddady,Tomoe Moore.Investigation of the effects of financial regulation and supervision on bank stability:The application of CAMELS-DEA to quantile regressions[J].Elsevier B.V.,2018.][3]Ali Shaddady和Tomoe(2019)发现,加强资本监管与银行稳定正相关,但是太过严格的限制和监管过度似乎对银行稳定产生不利影响。

  近年来,随着经济环境的变化发展,各国的金融监管策略也发生了变革。美国在特朗普政府的执政下,开始了金融监管放松的改革。因为这次美国监管策略的转变太大,各界看法褒贬不一。[[4]路洲臣,潘文彪.美国放松金融监管改革及其启示——美国近期出台的《经济增长、放松监管及消费者保护法案》评析[J].价格理论与实践,2018(10):73-76.][4]路洲臣和潘文彪(2018)认为此轮改革短期内会激发美国经济的复苏活力,但可能会产生外溢风险,增加全球经济不稳定性。[[5]邹伟康,于海纯.美国金融监管框架的重构:路径与趋势[J].金融论坛,2019,24(12):3-13.][5]邹伟康和于海纯(2019)认为这次监管解绑很可能会诱发监管套利行为,长期看来会给金融体系带来隐患。我们因此要警惕美国该次监管放松改革的影响。

  日本作为亚洲的经济强国和发达国家,其金融监管策略也是很值得了解的。[[6]赵玉婷,李云静.日本的金融监管体制改革及对中国的启示[J].税务与经济,2018(05):48-53.][6]赵玉婷和李云静(2018)发现日本的金融监管在二战后经过体制改革,使得金融监管重点由事前监管转变为事后监管,金融监管的范围更加广阔,金融体系更加稳定。我们可以吸取日本改革的成功经验,来完善我国的监管体系。

  通过了解和对比别国的金融监管策略和改革,我们结合我国自身的监管策略,我们可以发现我国的监管模式仍有许多不足。[[7]王朝阳,王文汇.中国系统性金融风险表现与防范:一个文献综述的视角[J].金融评论,2018,10(05):100-113+125-126.][7]王朝阳和王文汇(2018)发现我国金融风险呈现出点多面广的局面,金融行业和市场均有风险溢出。[[8]管斌,万超.论我国金融监管权“央-地”配置制度的科学设计[J].中国矿业大学学报(社会科学版),2020,22(01):25-40.][8]管斌和万超(2020)认为我国区域性金融波动较大,与地方政府的监管体系不完善有关。[[9]李展,叶蜀君.中国金融科技发展现状及监管对策研究[J].江淮论坛,2019(03):54-59.][9]李展和叶蜀君(2019)认为在防范新兴风险的前提下促进金融科技创新发展,是金融科技监管的一个难题。[[10]李世财.民间金融监管困境与功能定位研究[J/OL].学习与探索:1-6[2020-04-13].http://kns.cnki.net/kcms/detail/23.1049.C.20200324.1715.014.html.][10]李世财提出金融监管没有对民间金融进行有效的引导,使得金融体系的资源配置不平衡,民间金融“高利贷化”。这些我国现存的金融经济问题就需要我国金融监管体系不断完善,转变金融监管策略来改善。

  三、中外金融监管策略概述

  (一)中国金融监管策略

  随着时代的变迁,我国的金融业也不断摸索发展着。我国经济社会的蓬勃发展,金融监管随之深刻变化着。

  1948年,中国人民银行创建。在国民经济恢复时期,中国人民银行中国人民银行把货币发行和金融业管理职责集与一身,同时也经营着银行业务,形成集中度极高的银行体系。1953年,开始建立了集中统一的综合信贷计划管理体制,中国人民银行掌握了信贷资金的来源和运用,成为国家管理经济的重要手段[资料来源:百度百科]。高度集中的国家银行体制,高效推动了当年的国家经济复苏。这就是当时人民银行的“大一统”,中国金融监管的集中统一监管时期。

  1983年,国务院让中国人民银行专门行使中央银行职责。1984年,中国人民银行的商业银行职责被剥离出去。随着社会主义市场的蓬勃发展,金融业也高速发展着,金融衍生品不断创新出现,1992年中国证监会成立;1998年,中国保监会成立;2003年初银监会的成立[资料来源:百度百科],人民银行对这三大金融行业的监管权被分离出去,使中国金融业“分业经营、分业监管”的框架最终完成,由此形成了我国“一行三会”的金融监管体制。三大金融行业由三大监管机构进行分业监管,这就是我国金融监管的分业监管时期。

  随着金融业的不断发展,持续了十五年的分业监管模式逐渐不适应高速发展的经济社会,分业监管旧体制存在着监管交叉和监管空白的问题,需要深化金融监管改革。党的十九大以来,金融监管改革主要以稳健的宏观审慎为思路,多次强调以功能监管和行为监管作为系统性风险防范的重点。2017年国务院金融稳定发展委员会成立。国务院金融稳定发展委员会的设立,进一步强化了人民银行的宏观审慎和系统性风险管理。2018年银监会和保监会合并为银保监会,银保监会继承了银监会和保监会原有职能,对银行业和保险业进行统一管理,同时审慎监管的职责划入央行,使得发展职能和监管职能得到分离,减少监管套利的可能性,同时也有利于央行对系统性风险的防范,减少了旧的监管格局的不足。

   熊此我国开启了“一委一行两会”的新金融监管格局,迈入了统一监管的新时期。我国的金融监管在改革创新中不断完善,走过了由集中统一监管到分业监管,再到统一监管的历程,监管策略始终随着金融发展模式进行着相应的变换。

  表格1中国金融监管策略总体变化历程

  时间监管模式监管框架

  新中国成立~80年代集中监管人民银行“大一统”

  2003年~2018年分业监管“一行三会”

  2018年至今趋向统一监管“一委一行两会”

  我国目前的监管改革趋势大方向上是监管统一化,[资料来源:中国政府网]2018年4月商务部已将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给银保监会,融资租赁业由商务部和银监会分别监管统一给银保监会监管。同时2020年1月,银保监会拟出台融资租赁公司监管办法,其方向是统一融资租赁业务监管规则,补齐监管制度短板来发挥融资租赁行业优势。[资料来源:中国政府网]2019年5月份,因为包商银行的不断亏损,中国人民银行、中国银保监会组成接管组全面行使包商银行的经营管理权,对包商银行进行改革重组,使得监管更加统一化,一定程度上减少了系统性风险的产生。

  我国近年来不断补充和细化监管规则,填补监管空白。2019年6月中旬,银行流动性风险处置机制设立,鼓励中小银行的改革来防范风险,进一步完善我国的金融监管体系。银保监会近期也公布了许多文件,不断细化监管内容,[资料来源:中国政府网]2019年11月中国银保监会发布《银行保险机构公司治理监管评估办法(试行)》,该办法首次提出了合规性评价和有效性评价两类指标,同时设置重大事项调降评级项,不断丰富和细化金融监管内容和范围。同月,通过了《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》,加强了银行业金融机构的内部控制;同时也通过了《商业银行股权托管办法》,加强了商业银行的股权变化监管以及对股权托管机构划分了细致的监管范围。以及今年2020年3月份银保监会发布的《中国银行保险监督管理委员会令》2020年第1号到第5号文件,分别公布并实施了《中国银保监会规范性文件管理办法》、《中国银保监会信访工作办法》、《银行业保险业消费投诉处理管理办法》、《信托公司股权管理暂行办法》、《保险资产管理产品管理暂行办法》,这些文件都是不断填充和细化银行业和保险业的监管规则,把金融监管内容 熊点到面不断丰富起来。

   熊我国近期颁布的监管法律法规来看,我国的监管趋势应该是把相似的金融理念的行业和机构不断监管统一化,同时不断增设和细化监管内容,不断填补监管空白,完善金融监管框架。

  (二)外国金融监管策略

  1.美国金融监管策略

  美国自2008年金融危机以来,越来越重视金融监管,不断加强宏观审慎监管,其最具代表性的是《多德—弗兰克法案》和沃尔克法则。《多德—弗兰克法案》的核心理念主要体现在两个方面:一是改变目前超级金融机构“大而不倒”的局面,有效防范系统性风险。二是保护金融市场中的弱势群体,避免金融消费者受到欺诈。法案的主要内容有:进行监管机构和监管功能重组,防范系统性风险。沃尔克法则的核心是禁止银行 熊事自营性质的投资业务,以及禁止银行拥有、投资或发起对冲基金和私募基金。

  总的来说,2008年以后美国的金融监管改革非常重视宏观审慎监管,强化双层多头金融监管体系。“双层”分为联邦层和州政府层,“多头”是联邦政府针对分业经营的需要设立了多个行业监管主体。美国的金融监管策略逐渐变得严厉,监管范围不断完善。

  随着时间的流逝,2008年金融危机带给美国的影响随着各种金融监管改革的推出也越来越淡化。过去不断强化的金融监管似乎对美国经济发展的推动力越来越小,美国金融监管策略改变的呼声也逐渐变大。

  美联储的金融监管权力太大、中小银行因合规成本过大而越来越难存活、金融监管过于地保护消费者使得部分消费者难以获得想要的金融服务。2018年5月下旬,特朗普签署《经济增长、放松监管与消费者保护法》,开启金融监管改革不久后,美联储宣布欲重新修订“沃克尔规则”、放松对特定中小银行自营交易限制,与政府主张相呼应。此轮监管改革主要有三大方向,其一为对金融监管机构进行改革,对消费者金融保护局进行重构;其二为放松金融监管规则,主要聚焦放松对美国社区银行、信用社、地区银行的金融监管,激发中小银行业活力;其三为对金融监管机构的限制,控制对监管机构的拨款,以及对权限的限制和执法的监督。这表明着2008年金融危机以来,美国坚持10年的金融监管政策,发生了根本性逆转,由一直加强的严监管开始转变为金融监管的放松,可想而知,其改革难度极大,改革带来的影响也是多面性的,而且美国身为经济强国,在经济全球化环节中亦有着非常重要的地位,该次监管改革很可能给其他国家带来冲击,要做好预防准备。

  2.日本金融监管策略

  在大萧条后,日本认识到了宏观干预经济的重要性,必须加强宏观审慎监管,建立了“一层多头”的监管模式。日本对金融机构的监管集中于中央,由大藏省和日本银行把控。同时在大藏省下属内设多个监管部门与日本银行协调监管。

  20世纪80年代后期,日本的央行和大藏省对监管放松,结果日本开始出现资产泡沫,而资产泡沫也极速地破灭。于是资产泡沫破灭后,日本着手改革金融监管,加强宏观审慎监管,制定一系列应对系统性风险的措施。日本的中央银行日本银行身为日本实施审慎金融监管的重要部门,更是拥有了一套科学严谨的系统性风险识别和计量的系统,能够高效地应对风险。

  [资料来源:金融大辞典]1998年,日本国会通过法案将金融监督厅作为金融监管专门机构正式成立,将原属大藏大臣的部分权限转移至金融监督厅。2001年,日本改组金融监督厅,将其与大藏省金融企划局合并,设立金融厅。在此过程中,日本打破了银行、证券、保险的分业监管模式,实现了金融监管的统一。

  2008年金融危机后,日本虽然受到的影响不强,但还是加强了金融监管。日本加强监管机构和央行在宏观审慎监管中的配合,财务省受到其前身大藏省的丑闻影响,宏观审慎监管的权力较小,日本的宏观审慎监管的主要机构是金融厅和央行,金融厅作为政府部门,其作用侧重于实施行政处罚等措施,日本银行的作用侧重于系统性风险识别、监测和提出建议,分工比较明确。同时也加强了对系统性风险的监管,不断完善金融监管制度。

  四、中外金融监管策略对比

  (一)金融监管模式对比

  每个国家的国情不同,采用的监管策略不同,其监管模式也必定不能照搬别国的模式。所以中国、美国和日本的金融监管模式大不相同。

  表格2各国金融监管模式对比表

  国家监管模式主要特点地方有无监管权

  中国统一监管体系监管资源整合,审慎监管职责集中央行有

  美国双层多头模式联邦政府与州政府为双层,各行业有不同的监管主体为多头有

  日本单层多头模式中央主要由金融厅和央行负责监管,地方无监管权,各行业有不同的监管主体无

  中国2018以前实行分业监管模式。对银行、保险、证券分别设立专门的监管机构,进行分业监管。在该模式下,对行业的监管针对性强,单个行业的监管内容较为细化。但我国在分业监管模式下,仍存在着大量问题。2018年银监会和保监会合并为银保监会,审慎监管职责划入央行,整合银行业和保险业的监管资源,有利于发挥其专业化的优势。同时也出台许多带有统一性的监管政策。于是,现今中国的金融监管模式更是倾向为一种统一监管体系。中国在第五次全国金融工作会议后,中央发文首次赋予地方政府金融监管事权,[资料来源:中国经济网]地方金融监管的主要对象是“7+4”类机构,“7”指的是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司,“4”指的是投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所。地方加强风险的排查,进一步做好地方风险防控。但由于我国的地方监管权力放权不久,地方监管的体系仍有很多需要完善的内容,地方政府的监管权限并不是很大。

  美国的监管模式是双层多头模式。中央和地方都拥有监管权,都可对金融机构进行监管,联邦政府根据不同的功能监管来设置不同的监管部门,州政府主要根据不同行业主体来设置监管地方监管机构,相互协调监管。监管机构依法行使各自职能,各机构既相互协调,又有制约。同时由于上下两级政府监管的着重点不太一眼,监管内容的交叉并不多,以及美国州政府的行政权力较大,其地方的监管权限也比较大。

  日本的监管模式是单层多头模式。在中央由金融厅和日本银行进行监管,中央监管机构针对不同行业、金融产品下设不同的监管部门,地方没有独立监管机构。此模式有利于金融监管体系的集中和监管效率的提高,但需要各金融管理部门之间协调配合。同时由于地方无监管权,一定程度上减少地方特色发展的可能性。

  通过上述,我们可以看到,日本有明显的一点不同就是,地方没有独立监管权,而中国和美国都赋予了地方监管权。但不是说没有地方监管权就一定是好或是不好,任何的监管策略都需要切合当时的国情。中国和美国因为国土面积较大,拥有地方监管权更能够因地制宜,对地方的监管更加细化全面,但监管成本也可能会加大,也容易在地方监管环节滋生监管套利行为。日本无地方监管权,使得监管体系更加集中,但这就对各监管部门之间的协调要求较高,可能会顾及不到个别区域的监管特别要求。同时,各国的监管模式亦不是一成不变的,经济社会的变化程度势必会影响到该国的监管模式。

  (二)金融监管力度变化

  中国近年来的金融监管越来越完善,金融监管力度越来越强。国务院金融稳定发展委员会的设立可以看出中国对金融监管越来越看重,对金融监管日趋专业化。银监会和保监会的合并,同时出台许多带有统一性的监管政策,监管标准统一化,监管空白越来越少,监管格局日趋完善。在第五次全国金融工作会议后,地方政府首次拥有金融监管权,对地方的金融监管更能因地制宜,金融监管更加细化和全面。以及银保监会近期发布的多份监管文件,银行业和保险业的监管内容更加全面和细致,监管体系更加完善。总而言之,中国在宏观和微观上的金融监管不断完善,监管力度日趋加强。

  美国自特朗普政府上台后,发现严厉的监管抑制了金融业的活力。于是签署了《经济增长、放松监管与消费者保护法》和对沃尔克法则进行了一定的修改,放松了金融业的监管,特别是对中小银行的监管,激发中小银行的活力,金融监管机构的权限也打折了。如今的美国,在特朗普政府的执政下,放松了金融监管,减小了金融监管的力度。

  纵观日本的金融监管历程,可以发现,日本在宏观审慎监管方面是不断加强的,对金融监管的力度不断增大。日本在识别和测量系统性风险有一套科学的系统,能够运用多种指标、数据和模式来提前对风险做防范措施。日本的监管部门种类繁多,各个部门的监管职责非常细化,甚至监管部门冗多。[资料来源:环球网http://boao.huanqiu.com/2017/news/2017-03/10370281.html]2017年博鳌论坛上,日本表明非常重视金融的稳定性,同时日本在FSB下有141个相关的工作委员会,他们所做的工作就是不断地加入新的监管条例。

  通过上述分析,我们可以看到美日两国金融监管的特点,我们可以学习日本的科学的识别和测量风险系统,提前做好风险的应对措施。看到美国的金融监管放松,我们可以学习其应时而变的做法,同时也要警惕美国监管放松给我国带来的冲击。金融监管力度一定也不能是僵硬不变的,要随着经济环境的变化而灵活改变。

  五、我国金融监管的问题及建议

  随着经济社会的建设进程加快,金融科技不断创新,我国的金融监管体系仍有空白部分,部分监管问题也随着市场的高速发展而越发明显起来。地方监管、混业经营机构、民间金融和金融科技四个方面仍现存较多的监管问题,需要不断改进。

  (一)地方监管方面

  近年来,地方政府不断鼓励推动金融科技的创新发展,通过金融科技来带动地方的经济发展,但是随之而来的是大量的监管问题。其一,对消费者保护不足。随着金融科技的发展,金融投资的准入门槛降低,普及范围更广,地方政府具有审慎监管和行为监管的职责,地方可能更注重审慎监管,容易忽视行为监管,对金融消费者造成损失;其二,金融科技带来的风险,地方难以控制。金融科技虽诞生于地方,但是能够随着互联网辐射到全国,地方政府难以控制其外扩的风险。这些问题的原因是,地方政府监管体制不够协调,对监管职能的定位把握不够准确,以及监管资源不足等。因此,要想改善目前地方政府的监管困境,需要协调地方政府监管机制,纵向中央到地方的以及横向地方与地方之间的监管机制都需要协调好。明确好地方金融监管机构的职责,减少监管交叉和空白。地方政府要平衡好预算分配,不能只重经济发展,也要加强金融监管资源的供给,地方金融监管做好了,地方经济才能更健康地发展。

  (二)混业经营机构监管方面

  如今我国的混业经营的金融机构越来越多,但是现有的许多分业监管标准限制了许多混业经营的金融机构的扩大与发展,各类金融行业监管也存在着许多交叉部分,监管资源也容易浪费。其原因主要是金融机构的混业经营已经是趋势,像平安集团作为中国第一家股份制保险公司,证券业务和贷款业务的营业收入已经成为平安集团的重要利润来源,同时混业经营更能够分摊风险,但是我国的监管统一化才开始不久,许多旧的分业监管规则还没修改,金融监管改革跟不上金融混业机构的发展速度。因此,我建议要推动金融监管的统一化改革,减少监管内容交叉部分,把相关度高的部分金融行业监管职权并入到统一的监管机构,加快出台相关的金融监管统一化的法律法规的进程,提高监管效率。

  (三)民间金融监管方面

  随着时代的前进,我国的企业不断增加着,民间金融也不断地发展着。民间金融满足了一部分的中小微企业的融资需求,但是民间金融监管有着巨大的问题:民间金融监管缺乏统一化,监管未能有效化。其原因是:民间金融形式多样化和隐秘化,对民间金融的定义模糊;民间金融在法律上既不被肯定也不被全面否定,对民间金融的监管管理缺乏法律依据和规范指导。因此,为了解决民间金融监管难题,监管机构应该对民间金融的形式做好定义,每当有新的民间金融创新时,再补充定义,明确好对民间金融监管的范围界限。出台好相关的民间金融监管法律和细则,对于合规的民间金融机构,例如民间金融街补充相关的法律文件,推动合法性的民间金融健康成长,对于不合规的金融机构加强监管打击力度,打击非法集资,减少社会经济不稳定性。当然,民间金融的不确定性太高,但中小微企业融资难,最好还是调整好商业银行的融资门槛,对中小微企业给予政策优惠。

  (四)金融科技监管方面

  近年来,我国的金融科技不断创新发展,例如互联网金融和区块链技术更是成为了推动金融发展的重要力量。但是,金融科技的发展速度太快,金融科技的监管追不上其发展的速度,导致了一系列的监管难题:金融科技有着大量的监管空白以及监管执法难度大。导致这些问题出现的主要原因有:金融科技的发展太快,而法律的出台所需的时间比较漫长,许多新兴的金融科技在法律上没有针对的具体监管内容;金融科技的创新发展和监管约束难以平衡,太严的监管会阻碍金融科技的创新,减少其带来的经济效益,对金融科技太过放纵,又容易引发金融风险,使得监管部门对金融科技难以把握好监管力度;金融科技大多与互联网伴生,具有数据化的特点,没有实体。因此,要想规范好金融科技,推动金融的稳健发展,就需要加快出台金融科技监管统一化的法律文件,做好金融科技的监管范围界定,针对不同的金融科技产品出台相关的细则,在监管的界限内鼓励金融科技的创新。同时有关监管部门要做好监管科技的改革创新,完善大数据库,吸纳更多科技人才,提高网络执法效率。