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论文写作模式-“放管服”视角下上海市廉租房监管问题的调查研究

2021-03-27 11:36:01

  目前上海市廉租房政策已经实行多年,早已行之有效,但是上海市廉租房政策仍存在审核过程繁琐、效率低、违规占用廉租房、准入以及退出机制不完善等监管方面的问题。而廉租房申请过程中的审核机制,申请材料从最开始的社区服务中心递交到住房保障机构,初审过后再向上级单位递交进行复审,其中就暴露出廉租房政策中审批事项下放不全面的问题。而上海市廉租房中存在的违规占用行为说明上海市廉租房政策的监督机制不够有效,需要对监管机制进行创新。这些问题所表现出的政务服务滞后,监管方式不当等问题,也是深化“放管服”改革所要解决的问题。本论文通过“放管服”的视角就上海市廉租房政策中具体的监管问题,分别通过行政审批事项的下放和取消、创新和加强监管方式、优化服务三个方面对监管问题进行具体分析,并通过“放管服”改革工作成效的调查问卷来了解目前放管服改革的总体情况和存在的问题,再通过国外住房体系建设和行政审批下放的经验借鉴,最后给出提高上海市廉租房监管效能的对策方案。

  1.1课题背景

  1.1.1上海市廉租房政策的背景

  在中国经济的发展与城市化进程不断加快的背景下,经济发展较快的城市地区中低收入家庭的住房问题已成为不可忽视的社会问题。住房公平长期以来一直是公众关注的焦点。大都市地区房价的急剧上涨让许多低收入家庭束手无策。如何帮助大都市地区的弱势群体,为他们创造了良好的居住环境,这是廉租房政策的目标。政府通过建立住房保障机制,减轻了这些群体的住房问题。

  廉租房政策经过多年的发展,在解决低收入家庭住房困难方面起到了一定的作用,但是目前廉租房政策还是有许多不可忽视的问题,本文主要针对廉租房政策中因申请手续复杂、配租效率低、难以发现并处罚的违规占用廉租房现象等监管不力的部分,并以“放管服”政策的视角通过文献研究以及调查研究法来分析廉租房监管问题产生的原因,并就发现的问题提出一些解决的建议。

  1.1.2放管服政策的背景

  从2013年开始一直到现在,深化放管服的改革工作已经进行了多年。特别是在2017年的时候李克强总理在政府工作报告中提到,要继续推动政府职能转变,使市场在分配各种资源中起决定性作用,更有效地发挥政府作用,有必要继续深化简政放权、放管结合、优化服务的改革。

  如何做好放管服的“放”,这就需要政府在界定好政府、市场和公众之间的关系前提下,将一定的权利放权给市场和社会,从而提升社会创造力以及市场活力。如何做好放管服的“管”,这就需要政府做好政府管理方式转型的工作,是如何建设一个现代化的高效能政府的问题。如何做好放管服的“服”,这就需要建设好现代化服务型政府,优化政务服务,治理机制和治理体系。同时利用互联网技术以“互联网+政府服务”的方式,帮助推进“服务下放”工作。

  而在上海市廉租房中的申请手续复杂、配租效率低、难以发现并处罚的违规占用廉租房现象等监管问题,也是政务服务滞后,管理方式不当的问题,要解决上海市廉租房的监管问题,深化“放管服”改革便是重要的手段。

  1.2课题价值

  廉租房政策是为了照顾城市中的低收入家庭,是缩小贫富差距,为进一步实现社会的公平与正义而存在的。上海市作为中国最早实行廉租房政策的城市,也是经济发展最快最好的城市之一,实现住房分配中对弱势群体的帮助,是由为重要的,并且完善上海市廉租房的运行制度对未来其他快速发展的城市中的住房问题是有一定指导性作用的。

  廉租房政策能够促进社会的稳定与发展,目前廉租房政策中存在一些问题导致廉租房政策实行的低效,这些问题同时也是许多其他政府部门也存在的问题,同时也是为什么需要深化“放管服”改革的原因,通过深化“放管服”改革的视角来分析这些问题并提出解决方案,不但是为了解决廉租房政策中的监管问题,也是对政府部门如何进一步推进“放管服”改革工作的思考与建议。

  1.3文献综述

  1.3.1对廉租房政策进行研究的相关文献

  蔡俊强(2018)对廉租房的现状进行了研究,分析了其中存在的各种问题以及原因,以调查问卷以及访谈的方式进行调查。在调查问卷的结果中分析出了几点很有意义的数据:廉租房对象普遍认为廉租房申请时间较长,手续太过麻烦;大多数人认为廉租房政策有减轻住房负担并对生活条件有所改善;廉租房对象84%享受的是租金配租,只有16%享受实物配租;有接近70%的廉租房对象表明他们听说过廉租房违规占用现象并且其中有20%表示他们认识这些违规占用廉租房的人。

  李彧子(2014)对比了租金配租式与实物配租式两种廉租房配租方式,研究了廉租房存在的问题、并提出解决方法,比如提出了租金配租式提供的租金补贴往往达不到租房市场中的租金价格标准,而实物配租式有配套设施不足以及建设成本过高等问题。

  李园(2006)的研究时间较早,但对廉租房政策的演进历程做出很详细的阐述,对廉租房政策提出了多方面的理论分析,并以政府的角度分析了政府直接提供住房、给承包商补贴的间接提供住房、发放住房补贴的三种方式。另外还梳理了美国和香港廉租房建设的历史脉络以及运行机制,并总结了适合上海市廉租房的经验借鉴。

  鲍锋(2018)从经济学的视角分析了廉租房政策的现状和发展历程,并从经济效应以及社会效应两个角度对廉租房政策进行分析,并提出廉租房政策问题的根源在于廉租房制度上的滞后以及缺失以及廉租房政策中政府与公众之间有信息不对称的因素,导致了相关工作人从中进行违规行为。最后就政府职能、制度效率、各环节的监管问题等方面给出了一套完整的对策建议。不过该研究的范围聚焦在廉租房政策的经济影响和实施效果上,所以只反映了一方面的廉租房问题。

  胡子键(2016)从马克思住房观的角度对廉租房政策进行分析,并且结合住房者、政府、相关企业三个方面的利益从整体上提出廉租房政策对市场以及经济的影响。在廉租房政策中有关准入和退出机制的问题上,提出这是制度滞后的问题,需要更完备的法律来做保障。

  缪婷婷(2016)以上海市普陀区的廉租房政策实施情况入手,重点分析了廉租房政策目前的退出机制以及其中存在的问题和成因以及相关的解决建议。比如提出了廉租房的退出机制缺乏强制力作为保证、廉租房违规占用现象、租金补贴更不上住房市场的增长等,在解决方案中提出建立一套个人信息系统,从而更有效率的进行审核。

  诸瑛(2012)对上海市的浦东惠南镇的廉租房实施情况进行研究,提出了实物配租的一些弊端和审核机制中的一些不合理的地方,并给出了相关的解决方案,比如建设个人信用制度、相关的档案登记系统等,在解决廉租房政策中不合理现象的同时也提高了廉租房审核的效率。

  廖述兰(2012)主要就上海市廉租房的准入机制进行研究,并与香港的廉租房政策做比较,分析了在管理主体机构、审核督查机制、相关的法律责任三个方面的情况以及存在的问题,文中主要吸取香港的廉租房经验,并对相应的上海市廉租房政策提出建议。

  在廉租房相关政策的过往研究中,对廉租房的发展脉络和目前存在的问题都有了很详细的说明,在分析的角度上有以经济学视角分析的、以公平与效率的视角分析的、也有从法学视角分析的,对廉租房目前存在的问题大致有:审核制度过于繁琐,效率太低;有违规占用现象;准入退出机制不够完备、没有相关的法律作为保障、提供廉租房的主体部门存在寻租行为、覆盖面不够等。在提出的解决方案上给出了:科学设立准入机制、简化廉租房申请手续、建设廉租房网络信息平台,建设个人信用制度以及档案登记系统、完善相关法律制度等建议。

  1.3.2有关深化“放管服”改革工作的文献

  李军鹏(2018)对改革开放以来放管服改革各阶段的进程进行了完整的梳理,并总结出了改革开放40年以来,放管服改革工作中的各种经验,最后就我国现阶段的发展情况给出了几点建议。

  张占斌(2019)从放管服改革的逻辑动因入手,分析了放管服改革的必要性和目前取得的成就。在整理了改革开放40年来的光管服改革工作的经验后,分析了目前放管服改革工作中存在的问题以及成因,并提出了解决的建议。

  张定安(2016)对放管服改革的理念、改革进程中存在的问题、改革机制中的问题进行了分析和说明,并给出了如何整体推进放管服改革工作的建议以及从“放”、“管”、“服”三个方面给出了一些具体建议。

  黄钰(2019)从“放管服”理论视角对高效财务服务以及报账效率中的问题进行分析并从“放”是前提,“管”是基础,“服”是最终目的三个方面提出具体的解决方案,在“互联网+财务保障”上也提出了一些看法。

  宋林霖(2017)分析了深化“放管服”改革工作在地方政务服务中遇到的挑战,这些挑战是地方政务服务难以落实“放管服”改革的问题,同时也是其他情况下“放管服”改革工作难以持续推进的问题,其中包括行政审批制度难以推进改革的挑战、互联网服务平台运用效率的挑战、建设公共资源交易平台的挑战。

  李水金(2020)结合党的十八大的内容分析了推进“放管服”改革的动因,以及十八大以来“放管服”改革工作的举措和成效以及遇到的困境。

  魏琼(2013)结合简政放权的背景从法学视角对行政审批改革进行论述,其中提出“在没有监督制衡时,行政审批权容易异化为权力寻租的工具”;“以不审批为原则,审批为例外”等观点。

  张定安(2014)对简政放权中的行政审批制度进行分析,提出政府部门之间互不联通缺乏统一协调推进的机制导致行政效率低下;缺乏有效的监管机制和责任机制等问题,并在给出的建议中指出绘制审批业务流程图,对内明确各岗位的分工、信息的接受和输出,对外明确申请方式和材料、以及监督方式;对审批流程进行标准化管理,强化监督管理;加快建设政务服务平台;建立好民众反馈机制;完善相关法律法规等具有指导意义的观点。

  李克强(2015)李克强总理对简政放权、放管结合、优化服务给出了重要的指导意见,在简政放权上提出要有政府“端菜”改为民众“点菜”、切实有效地下放审批事项、以及建立“三个清单”,管好看得见的手、用好看不见的手、挡住寻租的手;在创新监管方式上提出随机抽查监管、智能监管、社会监管等方式;在优化服务中提出“一窗口受理、一站式审批、一条龙服务”,并且通过服务平台尽可能将信息进行共享和协同解决业务。

  汪玉凯(2017)以调查问卷的形式从基层工作人员、公众的视角分析了“放管服”改革工作的成效、存在的问题,并就未来改革工作该如何推进提出了相关建议。

  1.3.3国外与“放管服”改革工作有关的文献

  普拉纳布·巴丹(Pranab Bardhan,2002)针对权力下放的内容,结合美国和欧盟有关权力下放的经典案例来分析发展中国家在权力下放的过程中会遇到的问题。文中还列出了适合发展中国家的权利下放理论、公共服务中权力下放的实证评估、权力下放对地方性政务的影响、并一一进行了分析。

  利莫里亚·卡特(Lemuria Carter,2005)、贝朗格(Bélanger,2005)对电子政务进行了细致的研究,提出发展“以公民为中心”的电子政务服务,就如何创新电子政务服务上进行了分析,最后总结出易用性、兼容性是公民是否倾向于使用电子政务服务的重要指标。

  1.3.4文献总结

  通过对文献的学习,已清楚的了解到上海市廉租房政策的现状、发展历程、目前存在的问题,尤其是对上海市廉租房政策中存在的各种问题的分析。在对上海市廉租房政策相关文献的学习中,我了解到上海市廉租房政策中监督和管理上存在的申请效率低、审核机制繁琐、准入和退出机制不完备、违规占用等问题,而且也充分了解了这些问题产生的原因以及解决这些问题的对策。

  在“放管服”方面的文献中,我对简政放权、怎么放,放给谁、如何提高监管机制、创新监管方式、“互联网+监管”、信息化智能化公共服务、电子政务系统一体化建设、建设一站式服务等内容有了充分的了解,并就“简政放权”的问题以及“电子政务”的问题通过外文文献的学习,了解了“简政放权”在发展中国家推行会遇到的各种困难和挑战、以及在公众角度分析如何提高“电子政务”的效能。

  1.4论文的结构框架

  本文以提出问题、分析问题、解决问题这三个部分为主要思路,并在分析问题后通过对国外经验的借鉴,最后给出解决问题的方案。如图1,本文分为七个部分,第一部分为引言,梳理了相关的研究成果,介绍了研究背景、目的以及创新点。第二部分列出本文具体的研究方法和相关的理论依据。第三部分为提出问题,先对上海市廉租房的运行机制进行阐述,并一一列出目前上海市廉租房政策中存在的监管问题。第四部分开始分析问题,首先分析了上海市廉租房监管问题产生的原因,再从“放管服”的视角进一步分析具体原因。第五部分通过调查问卷的方式,从公众的角度分析“放管服”改革工作的现状和效果。第六部分通过对国外简政放权、监管机制、优化服务相关的经验进行借鉴,进一步分析如何解决上海市廉租房政策中的问题。第七部分为解决问题,从深化“放管服”改革工作的视角,就上海市廉租房政策中的监管问题提出具体的解决方案,为上海市廉租房政策在提高效能,创新监管,减少寻租行为等方面提出建议。

  图1.论文的结构框架

  1.5论文的核心及创新点

  目前上海市廉租房政策已经实行多年,早已行之有效,但是上海市廉租房政策仍存在审核过程繁琐、效率低、违规占用廉租房、准入以及退出机制不完善等监管方面的问题。而廉租房申请过程中的审核机制,申请材料从最开始的社区服务中心递交到住房保障机构,初审过后再向上级单位递交进行复审,其中就暴露出廉租房政策中审批事项下放不全面的问题。而上海市廉租房中存在的违规占用行为说明上海市廉租房政策的监督机制不够有效,需要对监管机制进行创新。这些问题所表现出的政务服务滞后,监管方式不当等问题,也是深化“放管服”改革所要解决的问题。

  1.5.1论文的核心

  本论文的核心是通过“放管服”的视角就上海市廉租房政策中具体的监管问题,分别通过行政审批事项的下放和取消、创新和加强监管方式、优化服务三个方面对监管问题进行具体分析,最后再给出解决方案。

  1.5.2论文的创新点

  本论文的创新点首先是具有针对性的就上海市廉租房政策中的监管问题进行深入分析,其次是通过深化“放管服”改革工作,简政放权、创新监管机制、优化服务,运用现代信息化“互联网+政务服务”等方式让廉租房的政策实施即能节约成本,还能提高效率。

  第二章研究方法和理论依据

  2.1研究方法

  本论文的研究方法首先通过文献研究方法对上海市廉租房政策和放管服改革工作进行研究,就“放管服”改革工作的现状以及经验借鉴的部分通过调查研究方法和比较研究方法进行研究。

  文献研究方法:对我国廉租房制度、放管服改革工作有关的重要文献进行归纳、总结、分析,为本文研究提供相应的理论依据。同时通过统计年鉴、档案资料、会议通报等内容,更好的展现论文的严谨性和科学性。

  调查研究方法:以阅读相关文献为基础,设计有关“放管服”改革工作总体评价、存在的问题、如何进一步深化三个方面的调查问卷,通过获取真实有效的资料,让文章的内容更加客观真实。

  比较研究方法:通过梳理国外在如何改革行政审批制度、如何创新和加强监管机制、如何优化服务三个方面的成功经验,结合我国深化“放管服”改革工作的相关文件以及上海市廉租房政策中监管方式不当、政务服务滞后等现象,提出有针对性的解决方案。

  2.2理论依据

  在十八届中央政治局第十次集体学习时,习近平主席就住房保障和供应体系建设提出了指导性的建议。提出在住房保障体系的建设上,要处理好三种关系,第一是由政府所提供的公共服务和市场化的关系、第二是住房发展和社会功能的关系、第三是住房保障和福利陷阱的关系;在建设和运营公共租凭住房上提出,要积极探索非营利机构、企业和其他机构共同参与的体制机制。在加强管理方面提出,要建立规范机制、要坚持公平分配、要完善准入、使用、退出机制、要依法依规惩处非法占有保障性住房的行为,让该保障的群众真正受益。该论文主要的理论依据有政府干预理论、公平与效率理论、寻租理论。

  政府干预理论:政府干预理论提出为解决市场上供需关系失衡的问题,政府应当干预经济,通过政府支出提高公共服务的投资,从而完善市场自我调节机制的不足,对社会资源进行再分配,以照顾社会中的弱势群体,实现社会稳定。

  公平与效率理论:公平与效率理论指出廉租房问题中一方面要实现每个人都有房子住,而另一方面也需要针对不同收入情况的家庭给予不同层次的帮助,从而完善廉租房政策。

  寻租理论:上海市廉租房政策为低收入家庭提供的保障性政策,自然会让一部分人为了争取政府提供的优惠政策,通过违法违规等不正当手段让自己得到好处,从而造成社会总的资源发生耗散。上海市廉租房政策的审核机制、准入退出机制中的漏洞往往给“寻租的黑手”可乘之机,因此本文通过寻租理论具体分析上海市廉租房政策中存在的各类寻租现象,并提出有针对性的解决方案。

  第三章上海市廉租房目前的运行机制以及存在的监管问题

  3.1上海市廉租房目前的运行机制

  目前的上海市廉租房的运行模式是由社区服务中心、住房保障机构、市政府组成的管理系统。通过规定的审核条件,筛选出廉租房政策的对象,以租金补贴为主、提供实体住房为辅。在整个运行模式下,上海市廉租房的监管方式主要有对廉租房申请的审批、廉租房的退出机制、对廉租房中的违规现象进行监督三个方面。

  3.1.1上海市廉租房的申请流程

  上海市廉租房的申请步骤分为四个部分,一、提出申请,二、初审核查,三、复审核查,四、发放廉租房的配租通知单以及审核登录证明。

  第一步提出申请需要廉租房的申请人向社区服务中心递交廉租房的申请文件,再等到住房保障机构接收到廉租房申请后进入第二步初审核查工作,初审核查工作的内容包括婚姻状况、户口、财产情况、住房面积和过往住房的交易记录等,初审核查的完成时间为收到申请文件后的10个工作日。如以上申请文件都符合标准便会委托经济状况核对机构对申请人的财产情况进行审查,审查时间则为35个工作日。初审符合条件后便需要将初审的相关材料公示,同时住房保障机构会明确廉租房申请人的廉租房配租类型,并且将申请人的相关信息在其所居住社区进行公示,公司时间为7天。等公示时间结束后,住房保障机构将申请文件递交至上级单位,上级单位收到材料后进行第三步复审核查的工作,时间为7个工作日。复审核查通过后再将复审信息公示5天。等复审公示结束后,住房保障机构便会向廉租房的申请人发放配租通知单以及审核登录证明,申请人再按规定办理后续入住相关的手续。

  3.1.2上海市廉租房的监督方式

  上海市廉租房的监督方式一种是由住房保障机构发起的对违规现象进行的组织抽查,其中分为定期抽查与不定期抽查,两种方式并行,提高对违规占用现象的监督力度。另一种方式则是由社会公众为主体的社会监督,由住房保障机构设立相关举报途径,发动群众的力量,进一步减少违规占用的情况。

  上海市廉租房2019年3月的租住房配租实施细则的第七章、第三十七条(组织抽查)中明确了上海市住房保障机构对各区实物配租的各项管理工作进行定期或不定期的抽查,抽查可以通关档案资料、座谈会、入户巡查以及邻里调查等方式,各区住房保障机构、廉租住房的产权人、经租管理和物业服务的相关单位都应当配合调查。抽查发现有违规的情况时,上海市住房保障机构要提出整改意见,再由区住房保障机构作出处理,并在最后将处理结果报送回住房保障机构。

  另外第三十八条(社会监督)则强调通过任何单位或者个人检举的方式向有关部门反映廉租房相关的违法违规行为,其中明确了各级住房保障机构需设立电话、信箱、电子邮件等渠道的举报途径,接受公民、媒体以及社会组织的监督。任何单位和个人只要发现了廉租房相关的违法违规的行为都有权进行检举和投诉,有关部门接到检举和投诉和应当及时采取行动处理相关违法违规行为,并向社会公开处理的结果。

  关于工作人员追究责任的部分,有提到一旦发现工作人员有滥用职权、玩忽职守的现象将依法依规追究责任,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

  3.1.3上海市廉租房的退出机制

  上海市廉租房政策中的退出机制为每半年对廉租房的住房情况以及廉租房家庭的收入进行审查,审查的结果会在户籍所在地进行7天的公示。如果家庭的收入不在最低生活保障标准的范围内的,或因人口变化等原因导致住房面积扩大的,住房保障机构会给予配租家庭6个月的过渡时间,在6个月内的前三个月还是会发廉租房原补贴租金的80%,后三个月则发廉租房原补贴租金的50%,6个月到期之后则需要退出廉租房,或是住房保障机构停止发放住房的补贴租金。

  退出机制中需要退出廉租房的家庭一般为3个类型:1、不再享受最低生活保障金的家庭;2、现有住宅已被列为动拆迁范围内的家庭;3、人口情况发生变化的家庭。

  3.2上海市廉租房目前存在的监管问题

  3.2.1收入水平难以确定从而导致的进退机制操作性不强的问题

  廉租房住户的准入和退出在廉租房政策推出后的很长一段时间都是一道难题,廉租房准入和退出工作不好进行的主要原因有一下几类。

  一、低收入家庭的收入水平容易受到市场波动的影响,收入水平一段时间内会在政府的廉租房住房保障线上浮动。低收入家庭的收入相对非困难户而言更不稳定,而在廉租房申请的租住房中有一部分家庭,他们在某一时期家庭人均收入会高于城市人均收入水平,但由于就业、养老、儿女就学、医疗等因素让他们的家庭收入在一定时间内在住房保障线上浮动,他们仍是需要政府廉租房政策的照顾,但对于审核标准而言他们又不符合继续租住的条件,这也给廉租房的退出机制增加了困难。

  二、低收入家庭的认定缺乏科学性。目前对低收入家庭的认定方式主要以工资收入的方式进行,但其他类型的收入就被排除在了收入统计的范围之外,例如财产性收入、遗产收入、家庭转移收入等。而类似的这些收入政府及有关部门很难统计,而对于收入者而言他们对这些收入也可以自主的进行不公布的行为。而这也导致了有许多非困难户家庭能够以假扮低收入家庭的身份的方式申请廉租房,从而破坏了廉租房政策所期望达到的公平正义的效果。

  三、退出机制难以做到及时发现和有效执行。对于廉租房对象的隐形收入,如果对方不主动提交给住房保障机构,住房保障机构便很难及时发现,必须通过抽查或是民众监督的方式发现。并且有一部分享受廉租房政策保障的家庭,即使他们的收入水平已经满足退出廉租房的标准,但绝大多数不会主动退出廉租房,而是等到住房保障机构在审查中发现后才退出。另外还有一部需要退出的家庭收到住房保障机构的退出通知后,依然不按时退出廉租房。

  3.2.2审核机制太过繁琐使审核成本过高的问题

  廉租房的整个申请流程如果顺利的话需要70天左右,这对于申请者而言需要等待很长时间,对住房保障机构而言也说明了申请的效率不够高的问题。廉租房的整个申请流程需要按照条例一步一步进行,申请材料层层递交,并通过公示等方式保证申请的公平公正。但整个审核机制太过繁琐,需要消耗过多的时间,这不仅对申请廉租房的低收入家庭而言是个负担,而对于住房保障机构等相关部门而言,低效率的申请机制也会增加审核的人力成本。

  审核机制太过繁琐,时间过长的原因一方面是由于相关审核人员的人手配备不足,窗口设置不足导致申请需要长时间等待,而另一方面则是有关廉租房申请相关的网络服务平台建设的水平不够。对于廉租房的审核机制固然要做到仔细、严谨,这一定程度上便会让审核时间更长,但如果更多的利用信息化技术,让申请渠道更多元、更方便,这样申请的效率便能得到一定程度的提高。

  3.2.3存在骗租、违规占用廉租房的现象

  一些家庭收入不符合廉租房申请标准的群体通过违规的手段获得廉租房政策的照顾,并进一步利用廉租房谋取利益,或是一些因廉租房退出机制本该退出廉租房的家庭隐瞒实际情况继续占用廉租房。还有一部分廉租房的申请者获得了廉租房的补助后,仍然居住在过去居住情况不好的房子里,并将补贴租金用于与改善住房情况无关的事情上,或是将申请到的实体住房转租出去以获得利润。或是廉租房政策的照顾对象通过有房出租的亲戚好友伪造租房合同来骗取廉租房的租金补贴。

  就目前而言,廉租房的供给量是无法满足需求量的,本身就有许多真正的困难户需要廉租房的帮助改善居住条件,但这一部分违规占用廉租房的群体不仅损害了低收入家庭的利益,也破坏了社会公共利益。如果对这些违规现象视而不见,这不仅让廉租房政策无法有效地实施,还会让需要廉租房政策照顾的群体看到强烈的不公平感,失去对相关机构的信任。因此对廉租房中的违规现象应当严厉查处。而如何及时发现并遏制廉租房违规现象,就需要更公开透明的申请渠道,更高效准确的信息审核机制。

  第四章通过“放管服”视角分析上海市廉租房的监管问题

  4.1上海市廉租房监管问题的原因分析

  通过寻租理论可以了解到,社会上的一部分人为了向政府争取优惠政策,通过各种方式让自己得到优惠政策所提供的好处,导致真正需要优惠政策的人得不到帮助,使社会的资源发生耗散。

  上海市廉租房政策为低收入家庭提供的保障性政策,自然会让一部分人为了争取政府提供的优惠政策,通过违法违规等不正当手段让自己得到好处,从而造成不公平现象的进一步加剧。例如,廉租房政策可以帮助保障的对象节省1500元的租金,而得不到廉租房保障的对象为了争取获得廉租房政策的保障,他们便愿意花费接近或不高于1500元的代价,通过不正当的手段来获得廉租房政策的补贴,而这种竞争将会导致本来用于解决低收入家庭住房问题的资源在竞争中耗散殆尽。因此廉租房政策需要一套严格的审核、监督、管理机制来“防好寻租的黑手”,但是工作量大、繁琐、复杂的监管机制就导致了审核成本过高、效率低、政府统包管理效果不佳等问题,再加上监管方式不当和滞后、廉租房相关法律不健全的原因,不但影响了廉租房政策实施的效能,而且廉租房政策中的寻租现象依然得不到有效的解决。

  4.2“放管服”视角下对上海市廉租房监管问题的具体分析

  4.2.1审批事项下放不全面导致廉租房审核机制繁琐

  廉租房的申请要进行“三审二公示”层层往上递交申请材料并进行两次公示,从社区服务中心到街道住房保障机构再到最后的区住房保障机构,虽然反复审核、并进行公示是为了保证廉租房政策尽可能的公平,但是审核过程中存在的互为前置的审批环节以及大量的事前审核和监督,即影响廉租房政策的实施效率,也造成大量人力成本的耗散。

  在廉租房政策中,进行主要审核工作的是初审过程中的街道住房保障机构以及经济状况核对机构,在街道住房保障机构就已经对申请材料进行了初步核对,再转交给经济状况核对机构进行核查,如果申请材料不符合核对要求,还需将材料退回住房保障机构再通知申请家庭,申请文件在两个机构来来回回就消耗了大量的时间。等到初审通过后,申请材料还需要向区住房保障机构递交进行复审,并且再进行一次公示,而复审以及再公示,其实就是对前面初审内容进行的重复工作。按照简政放权的改革精神,对于事前审批管理中的前置条件以及审核流程要进行优化,将事前管理向事中和事后进行调整,从而激发社会和市场的活力。因此对于繁琐的廉租房审核机制,在初审的流程上要进行适当的优化,而对于复审环节,区住房保障机构应该将审核任务完全交付给街道住房保障机构,将更多的精力投入在廉租房政策的其他管理工作上。

  4.2.2监督方式滞后导致违规现象难以发现

  上海市廉租房的监督方式主要由住房保障机构主导,对廉租房政策的对象进行定期审查与不定期的抽查,对于廉租房的违规占用而言,定期审查的发现力度是远远不够的,违规者可以通过提前的准备避免被发现。打击廉租房中的违规现象需要一套有效且完备的不定期的抽查机制,目前上海市廉租房还没有形成完备的不定期抽查体系,例如多长时间内要进行多少次的不定期抽查,不定期抽查的范围和以什么形式进行。通过加强事中事后的监督机制,让违规者的违规成本加高,消除廉租房申请者想违规的念头,也能及时发现已经存在的违规行为。

  除了由上海市住房保障机构主导的抽查方式外,还有一个很重要的社会监督,但社会监督在上海市廉租房监督体系中没有得到足够的重视。在上海市的廉租住房实施办法中有说明检举的各种渠道,但是大多数居民即使发现有廉租房的违规占用行为也不会主动向有关部分反映,导致社会监督起不到有力的作用。如何更好地调动社会监督的积极性,如何让社会监督加入到主要监督体系之中,如何发挥社会大众的力量,是加强监督方式所需要思考的重要问题。

  4.2.3政府统包管理导致廉租房运行机制不够灵活

  上海市廉租房的租金补贴以及对廉租房的准入要求没办法及时跟上租屋市场的价格,当租屋市场的价格短时间内浮动的时候,住房保障机构没办法及时发现并对租金补贴的金额做出调整,另外对于一部分收入水平在廉租房保障线上浮动的低收入家庭而言,他们的收入状况会受到就业、医疗、养老等因素的影响,导致他们在短时间内会高出廉租房的准入要求,但是也不适合让他们退出廉租房。

  廉租房政策的相关规定一旦落后于市场的实际情况,便会导致一部分廉租房的对象在一定时间内住房负担加重。另外政府对廉租房的管理是通过廉租房的管理办法进行的,但政府没办法及时的掌握市场的状况并及时对管理办法进行调整,导致一些有特殊情况的低收入家庭没办法被廉租房政策照顾到,对于那些收入水平在住房保障线上浮动的低收入家庭而言,他们的情况也没办法及时反映给住房保障机构。因此廉租房政策的实施不适合完全脱离市场、企业和其他社会组织,解决运行机制不够灵活的问题便需要更好的发挥市场机制,要适当将权力、责任、前置、门槛放给市场、企业、社会组织,而政府发挥间接管理的职能,进而提升整个社会对上海市廉租房治理能力。

  4.2.4问责机制不健全导致寻租和低效行为得不到有效制裁

  问责机制的缺位,一方面导致了寻租行为无法有效遏制,另外一方面也廉租房政策中出现工作人员玩忽职守、工作效率低下的现象。

  对于廉租房政策中的寻租行为,一方面要预防违规占用廉租房的行为,另外一方面也要防止住房保障机构及其他廉租房相关机构滥用权力、给寻租的黑手可乘之机。在上海市廉租房政策中,一部分违规占用的廉租户是通过不正当的渠道进入廉租房的保障范围,这种由住房保障机构工作人员滥用职权导致的寻租行为,严重的破坏了住房保障体系的公平原则,一方面一定要及时发现并揪出滥用权力的内部人员,另一方面也要明确寻租行为所要承担的责任,让寻租行为的成本升高。廉租房政策有效地执行需要每个工作人员互相配合,从提交到审核,入住、抽查、发放补贴,廉租房政策的实施是一环扣一环的,而且目前对廉租房的需求是远大于供给的,如果没有有力的问责机制,整个廉租房政策在推行上将举步维艰。

  住房保障机构要主动接受各方的监督,并做到公开透明,健全并执行监管责任制和责任追究制,进一步加强事中事后监管,切实地将廉租房体系的各个方面管住、管好。

  第五章公众对“放管服”改革工作评价的调查问卷

  5.1设计调查问卷

  上海市廉租房监管体系中审批流程繁琐、监督机制滞后、没有充分利用企业和其他社会组织、问责机制不全等问题是更好实施廉租房政策要解决的问题同时也是放管服改革工作的重点和难点,本次调查问卷以放管服改革工作的总体评价、存在的问题两个方面为主要内容,通过“问卷星”的方式对数据进行收集,本次调查问卷拟回收100份。

  5.2问卷内容

  问卷分为三个部分,第一部分是对调查对象的基本情况进行调查,包括年龄、学历、职业和收入情况;第二部分为对放管服改革工作的总体评价,其中分为放管服改革成效的评价、去有关部门办事的流程是否清楚明了、办事的效率如何、电子政务建设的水平如何、工作人员的服务态度如何;第三部分调查民众认为放管服改革工作中存在的问题,其中分为民众认为放管服改革工作中最大的困难是什么、放管服改革工作中哪方面的改革效果不明显。通过以上调查,并对数据进行分析,了解放管服改革工作的成效和改革的难点,结合上海市廉租房的存在的监管问题,分析如何帮助上海市廉租房的监管机制“简政放权、放宽结合、优化服务”。

  5.3分析数据

  5.3.1调查样本的基本概况

  本次有效调查问卷回收125份,为了更全面地了解放管服改革工作的成效,在分析上将针对不同工作单位和收入水平的分布情况对放管服改革工作的成效进行分析。

  (1)性别分布

  本次回收样本125份,其中男性为56个,占总数的44.8%;女性为69占总数的55.2%。

  (2)年龄分布

  其中18岁以下的有2个占1.6%;18-30岁的有54个占43.2%;31-40岁51个占40.8%;41-50岁的有12个占9.6%;50岁以上的有6个占4.8%。

  (3)工作年龄的分布

  1年以下或还未工作的有19个占15.2%;1-3年的有20个占16%;4-10年的有57占45.6%;10年以上的有29个占23.2%。

  (4)学历的分布

  高中的有8个占6.4%;大专的有18个占14.4%;本科的有89个占71.2%;硕士或博士的有10个占8%;

  (5)工作单位的分布

  行政机关的有6个占4.8%;国企和事业单位的有31个占24.8%;民营企业单位的有61个占48.8%;自由职业者的有8个占6.4%;学生的有19个占15.2%。

  (6)月收入情况的分布

  1000元以下的有9个占7.2%;1000元-3000元的有17个占13.6%;3000元-5000元的有31个占24.8%;5000元-7000元的有36个占28.8%;7000元以上的有32个占25.6%。

  5.3.2对放管服改革工作成效的交叉分析

  调查问卷的7-12题是通过Likert五分量表设计的,分别对放管服成效的总体评价、流程简化、电子政务、监督机制、服务情况这五个方面进行提问,通过非常同意、同意、一般、不同意、非常不同意将评价情况由1到5给出分数。如图2,可以看到6道题的平均值都在2.0到2.3之间,并且第7题:““放管服”改革工作给政府带来了明显变化,政府工作效能比以前更高了”的平均值为2.02,说明公众对放管服改革工作的成效总体上是认可的。

  图2

  但是如图3,在第8题:“近两年去有关政府部门办事的办事流程简单明了,按照办事流程的步骤便能轻松完成办理”中民营企业单位的评价只有10%为一般,而行政机关、国企、事业单位的评价有17%和19%为一般,说明目前办事流程是有一定程度简化的,但是不够全面,相对于民营企业而言,行政机关和国企、事业单位对于流程简化的总体感觉就没有呢么明显了。

  图3

  另外如图4,第11题:“近两年政府工作人员滥用权力的行为明显减少”中行政机关工作的调查对象都认为政府工作人员滥用权力的行为有明显减少,但是觉得一般的国企、事业单位有26%和觉得一般的民营企业有23%,甚至还有6%的国企、事业单位和5%民营企业表示非常不同意,说明今年放管服改革工作对于政府工作人员的监督力度是有加强的,从政府工作人员的角度滥用权力的行为有明显减少,但对于公众而言,还是有一部分人感觉政府工作人员滥用权力的行为没有减少,说明政府的内部监督机制还有完善的空间,还要继续加强监管。

  图4

  如图5,第13题:“您认为放管服改革过程中最大的难点是什么?”中占第一位55.2%的是“一些部门不愿意放弃既有利益”,这同时反映出的也是行政审批事项下放中遇到的困难。其次是19.2%的“政府工作人员观念转变难”和17.6%的“政府工作人员执行力差”。因此一方面政府要加快推进行政审批权的下放,同时也要保证政府工作人员能接好下放的权利,让政府能够顺利的、健康的进行转型。

  图5

  5.3.3对数据分析的总结

  总体上放管服改革工作是有所成效的,但是还是有简政放权不够全面、监督力度不够的问题,在推进“放管服”改革工作的过程中,不但要进一步下放行政审批事项,让市场在资源配置中起决定性作用,同时也要发挥好政府的作用,做到放管结合,减少滥用权力的行为发生。

  第六章有关住房保障体系以及“放管服”政策的国际经验

  6.1美国住房保障体系的经验借鉴

  通过对美国的住房保障体系进行分析,主要分析美国住房保障体系的运作模式,尤其是美国住房金融工具的制度安排。并结合上海市廉租房政策的监管机制,探索出对上海市廉租房监管机制有益的经验借鉴

  6.1.1美国住房保障制度的管理结构

  美国的整个住房保障体系各司其职,为住房保障政策的实施提供了有力支持,美国住房保障体系分为保障房管理机构、保障房运行机构、以及配套的保障房政策体系。制度健全、功能完善的住房保障体系在推行住房保障政策的过程中得以充分发挥市场资源的有效配置、调动各种要素以保证住房保障政策有效惠及到保障对象。

  美国的住房管理机构是在20世纪40年代建立的,专门负责解决住房问题,同时也要管理住房市场。在1937年美国成立美国保障房署,专门负责低收入家庭的住房问题,逐步开始清理贫民窟并建设保障性住房。1965年美国合并了住房与财政局、联邦住房管理署、保障房管署等机构,成立了住房与城市发展部,从而对住房事务进行统一指导,减少了不同部门间信息流通所耗费的成本,让住房保障政策由统一的管理机构推行,提高了住房保障政策的效率。

  而美国住房保障体系的运行机构则由“房利美”(FNMA)和“房地美”(FHLMC)两个由政府全资拥有的企业以及退休军人事务部(VA)政府来执行住房保障政策,美国政府通过政府全资企业的方式,让政策执行更符合市场机制,从而更有效的配置资源。

  6.1.2美国住房保障体系中值得注意的问题

  在美国住房保障体系中,房利美和房地美这两家公司非常值得一提,“房利美”是美国政府全资拥有的企业,该公司服务于公共目标,由国会确定职责,该公司的目的是降低美国住房保障体系中的购房成本以及扩大资金在二级房屋市场中的流动性。另外一家“房地美”公司,也是为公共利益服务的私人公司,2010年由美国政府接管,目的便是引入竞争,消除“房利美”公司的垄断,引导二级房屋市场的良性发展。

  在分析“房利美”和“房地美”两家公司的发展历史可以发现,这两家公司曾经都是民营企业和上市公司,(房利美虽然在1938年,是政府全资机构,但在1968变成了民营企业直到2008年次贷危机之后重新由美国联邦住房金融局接管。)政府在对这两间公司授予相应的特定经营权的情况下却没有担任好政府监管的职能,直到这两间公司在2001年被曝虚报数十亿美元的利润以修匀收益的会计丑闻,在会计丑闻暴露之后美国政府对相关责任人追究了法律责任,并在2008年和2010年分别将房利美和房地美两家公司转由政府接管。

  “房利美”与“房地美”的例子道出了“放管结合”的重要性,政府为了提高市场资源配置的效率要放权给企业、社会组织以激发市场的活力,但是政府必须要做好监督的职责,让市场资源即能有效配置而且也规范有序。

  6.2日本的行政审批制度改革工作以及经验启示

  我国的行政审批制度的改革是“放管服”改革的重点和难点,并且与市场竞争、社会发展紧密联系,在上海市的廉租房问题中也有以“三审而公示”为例的审核流程过于繁琐的问题以及政府统包管理导致上海市廉租房运行机制与市场变化脱节的问题,而借鉴日本的行政审批制度改革成果具有一定的启示作用。

  6.2.1日本审批制度改革的背景

  二战后日本为了快速刺激经济的发展,不断扩大政府管控的范围,虽然在快速发展经济的背景下,政府的强力介入的确起到了作用,但同时也伴随着负面的影响。在上个世纪九十年代的日本因政府规模太大,导致政府的运作需要消耗大量的公共资源,不但行政效率低下,而且要大量管理成本来维持,一定程度上影响了社会资源配置的效率,使市场机制扭曲。此外还伴随着权力寻租、腐败等现象。为了解决这方面的问题,日本开始推动审批制度的改革,而这部分的经验对我国目前正在推行的简政放权有启示作用。

  6.2.2日本行政审批改革的过程

  日本在推动行政审批改革上主要有三方面的举措:第一,放松政府管制、清理审批事项、规范审批范围;第二,充分发挥市场机制作用;第三,大力发展中介组织,鼓励社会参与。

  在放松政府管制方面,日本在审批事项上设立了一系列原则,例如适合社会性事务的“最小事项保留原则”,适合经济性事务的“原则自由、例外审批”原则。除此之外日本大量清理不适当、不合法的审批事项,简化审批程序,做到不符合市场规律的全部撤销,但对于该保留的重要审批事项也坚决保留。

  在充分发挥市场机制方面,日本以尊重市场规则和市场机制为基础,不过分干预企业以及社会事务,将政府管制的范围集中在市场失灵、信息不对称以及垄断现象等领域。以间接管理手段为主,通过引导的方式对市场进行间接干预,让资源进行有效配置并降低管理成本。

  在鼓励社会参与方面,日本政府逐步转化政府的职能作用,强化市场的改革,让社会公民主导社会经济的发展,建立健全的中介组织对资源进行有效的配置。而让中介组织参与到政府的管制活动中,一方面提高了行政审批的效率,一方面也解决了因信息不对称而存在的资源配置扭曲的问题。

  6.2.3日本的审批制度改革的经验启示

  结合日本行政审批制度的改革过程中的经验,大概有以下四部分启示:第一,尽可能的减少行政审批的数量,从而激发市场的创造力和活力。第二,简化审批流程,不对企业和社会事务进行过多的干预,以引导和规范等方式的间接化管理为主。第三,将权力逐步下放社会,帮助社会组织的建设,一方面让社会组织更好地发挥社会的动力,另一方面也对社会组织进行有效的引导和监管,让社会组织良性健康地发展。第四,注意政府职能的转变,将权力下放后依然要做好相关的监管任务,要切实履行好管理职能,坚持放管结合,既保证市场和社会充满活力又规范有序。

  第七章“放管服”视角下提高廉租房监管效能的对策

  7.1如何通过“放管服”提高上海市廉租房监管效能的建议

  7.1.1简化上海市廉租房的审批流程

  上海市廉租房申请的“三审二公示”,从提交申请材料后,前前后后需要由街道住房保障机构、经济状况核对机构、区住房保障机构反复审核,并且在初审和复审后都进行公示,虽然这种申请机制层层递进,程序上严谨有序,但是反复审批并且层层往上递交的审批流程需要耗费大量的时间,操作上也过于繁琐。因此对审批流程的简化是必要的。对于初审和复审的简化上,虽然两次重复性的审核是为了保证审核的公正,但是这种互为前置的审批环节和大量的事前审核与监督将会耗费不少的时间和人力成本,因此取消复审,并将更多的精力投入到事中事后监督,将能更好的的保障上海市廉租房政策的公平公正。另外在简化申请手续方面,申请的材料可以由《上海市低收入家庭救助证》或相关证明材料来代替一部分财产证明,以此提高审核的效率。

  7.1.2加强上海市廉租房的事中事后监督

  目前上海市廉租房政策中监督力量的薄弱使得违法违规现象不能及时发现,其中一个原因是上海市廉租房的监督权力指向单一,主要是由政府主导的由上而下的监督方式,而由基层向上的监督力度远远不足,使得监督的效果远不如预期。因此,在加强上海市廉租房的监督力度方面,必须让监督方式多元化。在社会监督方面,住房保障机构应该明确提供社会公众检举的渠道,并对有效的检举行为提供奖励以激励社会监督的行为。廉租房政策中的违规占用行为,不但让真正需要廉租房的低收入人群得不到保障,而且通过违规占用廉租房来获取利润的行为更是严重破坏了社会的公平,具有严重的负的外部性,因此一方面要加强对违规占用的监督,另一方面也要鼓励社会公众揭发违规占用,发挥社会的力量。

  在对上海市廉租房的监管方式上也要进行创新,第一要推广随机抽查监管,目前上海市廉租房的监管方式还是以定期复查为主随机抽查为辅,但定期抽查的监督方式可以通过提前准备的方式躲避,而随机抽查给违规人员带来的压力,能更好地减少廉租房政策中的违规行为。第二通过诚信档案制度和黑名单制度等,提高对违规行为的惩处力度,让违规人员的违规成本提高,一处违规处处受限。第三除了鼓励社会监督外,媒体舆论的监督和政府内部的自律、政府内部的相互监督也很重要,当无数双眼睛盯着每一个角落时,就能形成监督的“恢恢天网”。

  7.1.3电子政务的方式提高申请过程的透明度和效率

  在上海市廉租房的监管中,互联网也是一个提升监管效能的重要工具。第一住房保障机构可以通过互联网及时的将廉租房政策的相关内容发布出来,将流程透明化,从而更有效的指引申请者,而且民众可以更好地查询申请进度,同时网络平台也能起到公示的作用。第二通过建设网络信息平台让上海市廉租房政策中的各个审核机构能够更有效的沟通,各部门能及时发布信息,加快审核的效率。第三通过网络信息平台,上海市廉租房政策的对象可以更好的反馈问题,对于政策中存在的问题、对于工作人员的服务情况、工作效率等都能及时反馈,而上海市廉租房政策中的相关部门也能通过反馈及时整改并进行回复。

  7.1.4完善问责机制

  上海市廉租房政策中的违规现象和寻租行为之所以能够长期存在,其中一个原因就是缺少明确的法律法规对违规和寻租行为进行惩处,一方面对于违规占用和骗租行为,要明确廉租对象的违约责任,并让惩处力度具有一定的威慑力度和权威性。另一方面对于政府工作人员滥用权力或是玩忽职守的行为,例如不符合廉租房申请条件的人通过串通政府工作人员的方式占用廉租房和进行骗租、或是工作人员对于应该退出廉租房的住户在复查中睁一只眼闭一只眼、工作人员懈怠工作等。解决这些问题需要建立完善的问责机制,只有对违规的工作人员进行严惩,才能避免监守自盗的情况方式,让上海市廉租房政策良好的运作。

  7.1.5让企业和社会组织参与上海市廉租房的政策执行

  更好地运行上海市廉租房政策,就需要一个廉租房的市场化机制。通过一个廉租房租凭平台将政府部门、企业、社会组织、廉租房对象等各主体联系在一起,其中政府通过认定企业或社会组织为廉租房政策实施的专门机构,通过企业和社会组织更好地配置资源和收集房价市场的信息,以帮助上海市廉租房政策的实施。以往上海市廉租房政策由政府统包管理,而政府部门动员社会力量和有效配置社会资源具有一定的局限性,而如果通过政府认定专门机构的方式,让企业和社会组织作为中介承担一部分廉租房政策的具体操作,便能有效发挥社会力量以及让社会资源的配置上更具灵活性和多样性。而且以往政府统包管理的形式是政府自己决策、自己实施,政府自己监管自己的运行模式,而如果让政府转变为指导和监督的角色,让企业和社会组织来执行,在运行模式上既可以让政府更好地对廉租房政策进行监管,另一方也可以进一步发挥社会力量,有效配置社会资源。当然在政府让企业和社会组织参与上海市廉租房政策的执行的同时,也要加强政府对这些机构的监督,避免发生美国住房体系中房利美和房地美滥用政府许可的违规行为。只有做到“放管结合”,让上海市廉租房政策的执行在社会参与和政府监督两方面的相辅相成中稳定运行。